PEFA negli appalti di servizi rifiuti: guida operativa

Solvere P.A. · Regolazione ARERA e affidamenti

Il Piano Economico-Finanziario di Affidamento (PEFA) nasce per misurare e presidiare l’equilibrio economico e finanziario dell’affidamento. Ma che ruolo assume quando l’affidamento del servizio rifiuti prende la forma di un appalto di servizi, e non di una concessione? È una domanda tutt’altro che teorica: dalla risposta dipendono la corretta qualificazione del contratto, la tenuta del corrispettivo nel tempo e la prevenzione dei contenziosi con l’operatore.

Nella prassi, molti affidamenti del ciclo dei rifiuti urbani vengono strutturati come appalti di servizi. In questi casi il PEFA non scompare: cambia funzione. Da strumento che verifica il trasferimento del rischio operativo diventa il presidio della congruità e della sostenibilità del corrispettivo per l’intera durata del contratto. In questa guida operativa ricostruiamo il quadro normativo del PEFA, il rapporto tra appalto e concessione fissato dall’art. 15 del D.Lgs. 201/2022 e, soprattutto, come lo strumento si declina in concreto quando il rischio operativo resta in capo all’ente.

Il quadro normativo: la delibera ARERA 385/2023/R/rif

Il PEFA è disciplinato dall’Allegato A alla deliberazione ARERA 385/2023/R/rif. L’art. 8 stabilisce un principio che orienta tutto il resto: il PEFA è parte integrante e sostanziale del contratto di affidamento e rappresenta l’equilibrio economico e finanziario (EEF) della gestione. Non è quindi un allegato descrittivo, ma un elemento costitutivo del rapporto: fissa le condizioni economiche a cui il servizio dovrà essere reso ed è il metro con cui, negli anni, se ne valuta la tenuta.

Sul piano della composizione, il PEFA si articola in quattro schemi contabili collegati: il conto economico (CE), che espone costi e ricavi della gestione; lo stato patrimoniale (SP), che rappresenta investimenti, immobilizzazioni e struttura finanziaria; il rendiconto finanziario (RF), che traccia i flussi di cassa e la loro sostenibilità; e il piano tariffario (PT), che raccorda il tutto alla dinamica delle entrate. I quattro prospetti sono redatti con cadenza annuale ed estesi all’intero periodo di affidamento: è questa proiezione pluriennale a distinguere il PEFA da una fotografia contabile statica. La forma di dettaglio dei prospetti è rinviata alla determinazione DTAC 1/2025/R-rif, che ne standardizza gli schemi.

La procedura di formazione è definita dall’art. 9 dello stesso Allegato A. Il gestore predispone il PEFA applicando il metodo tariffario pro-tempore vigente e lo trasmette all’Ente territorialmente competente (ETC). L’ETC non si limita a prenderne atto: ne verifica la completezza, la coerenza e la congruità dei dati, quindi lo valida, integra o modifica secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti, e infine lo adotta. È un procedimento in contraddittorio, in cui la qualità dell’istruttoria dell’ETC è determinante. Per le procedure di affidamento avviate dal 1° gennaio 2026 si applica inoltre il bando tipo di cui alla deliberazione 596/2024/R/rif, che uniforma la documentazione economica di gara.

Diagramma della procedura art. 9: il gestore predispone il PEFA, l ETC verifica valida e adotta

L’art. 15 del D.Lgs. 201/2022: la preferenza per la concessione

La scelta tra appalto e concessione non è indifferente, e non è nemmeno libera. L’art. 15, comma 1, del D.Lgs. 201/2022 dispone che gli enti affidano i servizi:

Art. 15 D.Lgs. 201/2022: preferenza per la concessione e trasferimento del rischio operativo

La norma esprime un favor per la concessione, la cui ragione è economica prima che formale: solo trasferendo il rischio operativo all’operatore l’affidamento realizza quella ripartizione di responsabilità che incentiva efficienza e qualità. Ne discende una conseguenza spesso trascurata: l’appalto non è l’opzione di default. La decisione di ricorrere all’appalto di servizi, anziché alla concessione, deve essere motivata nella relazione ex art. 14 del medesimo decreto, dando conto delle ragioni per cui, in relazione alle caratteristiche del servizio, non è possibile o opportuno trasferire il rischio operativo. Una motivazione debole su questo punto è, essa stessa, un fattore di rischio: apre la porta a contestazioni sulla qualificazione del contratto.

Come si declina il PEFA in un appalto di servizi

Se il contratto è un appalto, il rischio operativo resta in capo all’ente. Cambia allora la funzione del PEFA, che non misura un rischio trasferito bensì la congruità e la sostenibilità del corrispettivo per tutta la durata dell’affidamento. Concretamente il PEFA assolve tre funzioni:

congruità del corrispettivo: verifica che il corrispettivo d’appalto sia coerente con i costi ammessi e con l’equilibrio della gestione lungo l’intero periodo, e non solo al primo anno di esecuzione, quando le condizioni sono più favorevoli;
coerenza con la tariffa: è lo strumento con cui l’ETC verifica la coerenza tra i costi riconosciuti in tariffa secondo il metodo MTR-3 (deliberazione 397/2025/R/rif) e il corrispettivo contrattuale, evitando che i due binari — quello regolato e quello negoziale — divergano silenziosamente;
governo delle variazioni: costituisce la base oggettiva per gestire varianti, revisioni prezzi e conguagli, ancorandoli a grandezze tracciabili anziché a trattative estemporanee o a rivendicazioni in corso di rapporto.

Proprio la dinamica dei costi e la revisione prezzi rappresentano il punto più delicato negli appalti pluriennali: quando l’inflazione e i rinnovi contrattuali erodono i margini, la revisione prezzi tende a riportare l’onere sull’ente. È un tema che merita una trattazione dedicata e che riprenderemo in un articolo specifico della serie; qui basti dire che un PEFA ben costruito rende esplicito ex ante chi sopporterà quel rischio, invece di scoprirlo in fase di esecuzione.

Sul fronte dell’aggiornamento, non sussiste un vincolo biennale rigido, ma è opportuno un aggiornamento almeno biennale del PEFA, così da recepire scostamenti di perimetro, quantità e qualità; per gli affidamenti in-house è previsto un aggiornamento triennale ai sensi dell’art. 17, comma 4, del D.Lgs. 201/2022. Per l’inquadramento del metodo tariffario si rinvia alla nostra guida all’MTR-3 e ai PEF 2026-2029 e all’approfondimento sulla validazione del PEF, che dell’istruttoria dell’ETC costituisce il cardine.

Aggiornamento (settembre 2026) — Il raccordo fra corrispettivo d’appalto e tariffa si misura oggi su due riferimenti ulteriori: i PEF 2026-2029 redatti secondo l’MTR-3 (deliberazione 397/2025/R/Rif), il cui caricamento sul portale ARERA scade il 30 settembre 2026 — si veda la checklist delle scadenze ARERA del 30 settembre — e il TICSER (deliberazione 396/2025/R/Rif), che dal 1° gennaio 2028 riarticola TARI e tariffa corrispettiva su cinque componenti di costo. Gli appalti pluriennali banditi nel biennio 2026-2027 attraverseranno in esecuzione il passaggio alla nuova struttura: il PEFA è la sede in cui rappresentare ex ante gli effetti della pentanomia TICSER sul piano tariffario e sul corrispettivo, evitando che la transizione diventi materia di rinegoziazione.

Il PEFA come strumento, non come adempimento

Ridurre il PEFA a un adempimento formale è l’errore più costoso. È invece uno strumento di pianificazione di medio-lungo periodo: un riferimento stabile e condiviso rispetto al quale valutare, in modo oggettivo, l’equilibrio economico-finanziario dell’affidamento anno per anno.

Impostato correttamente, il PEFA diventa la base di confronto documentata tra ente e gestore su qualità e tariffa: ogni richiesta di adeguamento, ogni contestazione sui livelli di servizio, ogni conguaglio trova nel piano un ancoraggio quantitativo. Nella sua evoluzione più matura, si trasforma in una vera e propria dashboard di controllo, arricchita da indicatori fisico-tecnici — tonnellate raccolte, percentuali di differenziata, chilometri percorsi, ore-uomo — che collegano il dato economico alla realtà operativa del servizio. È in questa prospettiva che si colloca il supporto alla determinazione del PEFA e all’equilibrio dell’affidamento: presidiare a monte, con dati tracciabili, per non dover contendere a valle.

Domande frequenti

Cos’è il PEFA?

Il PEFA è il Piano Economico-Finanziario di Affidamento: parte integrante e sostanziale del contratto di affidamento del servizio rifiuti, rappresenta l’equilibrio economico e finanziario della gestione attraverso quattro schemi collegati (conto economico, stato patrimoniale, rendiconto finanziario e piano tariffario) estesi all’intero periodo.

Il PEFA è obbligatorio anche negli appalti?

Sì. Il PEFA presidia l’equilibrio dell’affidamento a prescindere dalla forma contrattuale. Nell’appalto di servizi non misura un rischio operativo trasferito, ma la congruità e la sostenibilità del corrispettivo per l’intera durata del contratto.

Chi predispone e chi approva il PEFA?

Lo predispone il gestore, applicando il metodo tariffario pro-tempore vigente, e lo trasmette all’Ente territorialmente competente. L’ETC ne verifica completezza, coerenza e congruità, quindi lo valida, integra o modifica secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti, e lo adotta.

Ogni quanto si aggiorna il PEFA?

Non vi è un vincolo biennale rigido, ma è opportuno un aggiornamento almeno biennale. Per gli affidamenti in-house è previsto un aggiornamento triennale ai sensi dell’art. 17, comma 4, del D.Lgs. 201/2022.

L’esperienza su cui questa guida si fonda è quantificabile: 9 EGATO assistiti (di cui 3 regionali), oltre 1.000 Comuni e più di 60 gestori validati, oltre 100 amministrazioni supportate nelle funzioni di ETC, per più di 1 miliardo di euro di entrate tariffarie approvate: il dettaglio nella mappa degli EGATO assistiti da Solvere P.A..

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