Gare rifiuti in Puglia per ARO: il PEFA a garanzia dell’offerta

Serie PEFA · Affidamenti e gare

In Puglia la stagione delle gare per ARO mette al centro un documento spesso relegato ad allegato: il Piano Economico-Finanziario di Affidamento. È il PEFA — non il semplice ribasso — a stabilire se un’offerta è sostenibile per l’intera durata del contratto. Vediamo come si costruisce, cosa verifica la commissione e dove le offerte si espongono al rischio di squilibrio.

L’assetto pugliese: AGER, ATO unico e la geografia degli ARO

La Regione Puglia ha adottato un modello di governance a scala regionale: l’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (AGER), istituita con la L.R. 20/2016 in riforma della L.R. 24/2012, esercita le funzioni di ente di governo dell’ambito territoriale ottimale (ATO) unico regionale. All’interno dell’ATO, la raccolta e lo spazzamento sono organizzati per ARO — Ambiti di Raccolta Ottimale: sub-articolazioni su cui i Comuni, in forma associata, affidano il servizio mediante gara a evidenza pubblica.

Questo doppio livello ha una conseguenza economico-finanziaria precisa. Le gare per ARO riguardano tipicamente la raccolta differenziata, lo spazzamento e il trasporto ai poli impiantistici; l’impiantistica di trattamento, recupero e smaltimento resta invece governata a scala di ATO/bacino. Il PEFA a base di gara deve perciò saper isolare le componenti a rischio dell’affidatario da quelle “passanti” (pass-through), come i costi di conferimento agli impianti, che seguono tariffe di cancello a monte non comprimibili dal concorrente.

Comprendere questa architettura è il primo atto di due diligence per chi redige o valuta un piano: confondere il perimetro dell’ARO con quello dell’ATO significa attribuire all’affidatario rischi — o ricavi — che il contratto non gli assegna, con un vizio genetico del PEFA che emerge inevitabilmente in fase di esecuzione.

Perché il PEFA è il cuore della gara, non un allegato

In una gara di servizi disciplinata dal D.Lgs. 36/2023, la base d’asta non è un importo arbitrario: è determinata a valle di un piano economico che dettaglia i costi operativi, gli oneri di ammortamento di mezzi e attrezzature, il costo del personale gravato dalla clausola sociale, le spese generali e un margine di utile. Il PEFA a base di gara è il documento su cui la stazione appaltante costruisce l’importo posto a gara, i criteri di valutazione e le soglie di anomalia.

L’offerta economica del concorrente non è, quindi, un numero isolato: è la sintesi di un piano che deve reggere per l’intera durata dell’affidamento, di norma cinque-sette anni. Un ribasso che comprime il costo del personale sotto i minimi tabellari, o che sottostima il rinnovo del parco mezzi, genera un’offerta potenzialmente anomala ai sensi dell’art. 110 del D.Lgs. 36/2023. In sede di verifica di congruità è il concorrente a dover dimostrare, PEFA alla mano, la sostenibilità di ogni voce: senza un piano riconciliato, la difesa dell’offerta diventa impraticabile.

Le componenti che una commissione controlla

• Costo del personale coerente con il CCNL di settore applicabile e con la clausola sociale ex art. 57, co. 1, D.Lgs. 36/2023, a tutela del riassorbimento degli addetti uscenti;
• Piano di ammortamento di mezzi e attrezzature coerente con la vita utile e con un cronoprogramma esplicito delle sostituzioni;
• Costi di trattamento, recupero e conferimento distinti come pass-through rispetto alle voci a rischio dell’affidatario;
• Ricavi da corrispettivi CONAI e da filiere EPR stimati con prudenza e attribuiti secondo la titolarità contrattuale;
• Margine di utile e oneri finanziari compatibili con la struttura e la durata dell’operazione.

La clausola sociale come vincolo di piano, non come formula di stile

La clausola sociale prevista dall’art. 57 del Codice non è un mero adempimento formale: impone al concorrente di dimensionare il costo del lavoro sull’organico effettivamente riassorbibile, secondo il CCNL applicato e l’anzianità maturata. Un PEFA che “risparmia” sul personale ipotizzando riduzioni di organico incompatibili con il monte-ore del capitolato è, al tempo stesso, un’offerta anomala e un rischio contenzioso. È la voce di costo su cui più spesso si concentra la verifica di congruità, ed è la prima che una commissione attenta scompone in FTE, livelli e ore.

Gli errori che rendono vulnerabile un’offerta

La casistica delle offerte che non superano la verifica di anomalia — o che collassano nei primi anni di esecuzione — è ricorrente. I difetti più frequenti del PEFA di gara sono:

• Ribasso “a saldo” non riconciliato con le singole voci di costo, impossibile da difendere in sede di giustificazioni;
• Mancata previsione del meccanismo di revisione prezzi e dell’adeguamento ISTAT (art. 60 D.Lgs. 36/2023), che espone l’affidatario all’erosione inflattiva;
• Sottostima di km percorsi e frequenze rispetto al capitolato prestazionale, con costi operativi reali superiori al pianificato;
• Assenza di un piano di sostituzione mezzi, che scarica sugli ultimi anni costi manutentivi crescenti e fermi macchina;
• Ricavi da corrispettivi CONAI sovrastimati per guadagnare punteggio economico, con squilibrio strutturale a consuntivo.

In sede di giustificazioni dell’anomalia, l’onere della prova è integralmente a carico del concorrente: non basta affermare la sostenibilità, occorre documentarla con il dettaglio analitico delle voci, i contratti di fornitura, i listini dei mezzi e le tabelle ministeriali del costo del lavoro. Un PEFA costruito fin dall’origine con questa tracciabilità trasforma la verifica di congruità da minaccia a occasione di conferma dell’offerta.

La checklist del PEFA a base di gara

Che si rediga l’offerta o che la si valuti come ente, la struttura del PEFA va controllata voce per voce. Questa è la sequenza minima di verifica:

1. Perimetro del servizio e coerenza puntuale con il capitolato prestazionale e il progetto del servizio;
2. Driver di costo (utenze, tonnellate, km, frequenze) esplicitati, tracciabili e verificabili;
3. Costo del lavoro ancorato al CCNL applicabile e alla clausola sociale, con organico dimensionato sul servizio richiesto;
4. CapEx e piano ammortamenti distribuiti sull’intera durata, con valore residuo dei beni a fine affidamento;
5. Componenti pass-through isolate dal rischio d’impresa e correttamente non ribassabili;
6. Meccanismo di revisione prezzi e indicizzazione, coerente con l’art. 60;
7. Indicatori di equilibrio (margine operativo e, ove pertinente, DSCR) verificati su tutto l’orizzonte;
8. Coerenza con il perimetro tariffario ARERA a valle dell’affidamento.

Dal PEFA di gara al PEF regolatorio: il ponte con l’MTR-3

Un aspetto spesso trascurato è che il costo dell’affidamento non vive isolato: confluisce nel PEF tariffario che l’ente di governo dell’ambito valida secondo il Metodo Tariffario Rifiuti del terzo periodo regolatorio (MTR-3, delibera ARERA 397/2025/R/rif), a copertura del quadriennio 2026-2029. I corrispettivi contrattuali riconosciuti all’affidatario diventano costi operativi — della raccolta e del trasporto, del trattamento, dello spazzamento — entro i limiti, i parametri e i tetti di crescita fissati dal metodo.

Ne discende una regola operativa: un PEFA di gara costruito senza guardare al perimetro MTR-3 rischia di generare costi non integralmente riconoscibili in tariffa, con un disallineamento che ricade sull’ente — chiamato a coprire la differenza — o sull’affidatario, che vede compresso il corrispettivo atteso. La coerenza tra piano di gara e piano tariffario è, in ultima analisi, il vero presidio di sostenibilità dell’affidamento, e presuppone che chi redige il PEFA conosca a fondo tanto il Codice quanto la regolazione ARERA.

Due prospettive, un solo piano

La società che partecipa alla gara e l’ente che la bandisce guardano lo stesso PEFA da lati opposti del tavolo, ma condividono un interesse: che il piano regga. Per il concorrente, un PEFA solido è la garanzia di un margine difendibile e di un’esecuzione senza contenzioso; per la stazione appaltante, è la garanzia che il servizio non si degradi e che la tariffa a valle resti sostenibile per gli utenti. È su questa convergenza che si costruisce un affidamento di qualità.

Leggi anche la serie PEFA

Parti dalla guida completa: cos’è il PEFA. Questo articolo fa parte della serie di approfondimenti di Solvere P.A. su PEFA e affidamenti nel settore dei rifiuti urbani. Leggi anche il PEFA negli appalti di servizi: guida operativa, la revisione prezzi e il rischio inflattivo nell’appalto, l’equilibrio economico-finanziario della concessione e la guida al PEF 2026-2029 secondo l’MTR-3.

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