Il periodo-ponte negli affidamenti di servizi pubblici locali: proroga tecnica, in house temporaneo e PEF transitorio

AFFIDAMENTI · SERVIZI PUBBLICI LOCALI

Con le sentenze n. 6710 del 31 agosto 2026 e n. 6562 del 20 agosto 2026, la V Sezione del Consiglio di Stato ha ridisegnato i confini del «periodo-ponte» tra un affidamento in scadenza e il subentro del nuovo gestore: la proroga tecnica non è un’opzione contrattuale, l’affidamento in house temporaneo non è una scorciatoia. Ma il vero problema, di cui nessuno parla, è economico: come si valorizza il servizio nel regime transitorio.

Due pronunce, un principio unico: il regime transitorio non è una zona franca

Consiglio di Stato, sez. V, 31 agosto 2026, n. 6710 censura la prassi di comporre il periodo successivo alla scadenza di un affidamento con «tasselli intercambiabili»: accordo quadro di sette mesi, opzione di rinnovo semestrale, proroga contrattuale, quinto d’obbligo ex art. 106, comma 12, D.Lgs. 50/2016, infine proroga tecnica di nove mesi. Il Collegio afferma che opzione di proroga e proroga tecnica sono istituti distinti e non fungibili: la prima è una facoltà negoziale che deve essere prevista negli atti di gara e computata nel valore stimato dell’affidamento; la seconda è un rimedio eccezionale che presuppone una procedura di gara già avviata — non essendo sufficiente la mera determina a contrarre — e una durata limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della selezione del nuovo contraente (oggi art. 120, comma 11, D.Lgs. 36/2023).

Consiglio di Stato, sez. V, 20 agosto 2026, n. 6562 chiude l’altra via di fuga: l’affidamento in house disposto «nelle more della procedura di gara» (nella specie, la gestione di un porto turistico in concessione demaniale marittima). La necessità di predisporre la nuova gara non costituisce, da sola, presupposto legittimante dell’autoproduzione: l’in house resta un modello organizzativo ordinario ma soggetto ai propri presupposti sostanziali (controllo analogo, attività prevalente, congruità della scelta ex art. 17 D.Lgs. 201/2022), che non vengono meno — anzi, si aggravano sul piano motivazionale — quando l’affidamento è dichiaratamente temporaneo. La sentenza riconosce inoltre la legittimazione dei terzi operatori a impugnare l’affidamento-ponte: il regime transitorio è pienamente giustiziabile.

La traduzione nei servizi pubblici locali: il quadro dell’art. 19 e dell’art. 31 del D.Lgs. 201/2022

Nei servizi pubblici locali a rilevanza economica il problema del periodo-ponte è strutturale, non patologico: la durata degli affidamenti è commisurata agli investimenti e al loro ammortamento (art. 19 D.Lgs. 201/2022), le procedure di gara richiedono un’istruttoria pesante (ricognizioni, PEF di affidamento, schema di bando conforme ai provvedimenti ARERA) e gli scostamenti temporali tra scadenza e subentro sono la regola. Il decreto di riordino ha però un proprio statuto del transitorio, che le due sentenze impongono di leggere in modo rigoroso:

• Art. 31 D.Lgs. 201/2022 — il gestore uscente è tenuto alla prosecuzione del servizio fino al subentro, agli stessi termini e condizioni del contratto in essere: è la copertura legale primaria del periodo-ponte, che non richiede un nuovo atto di affidamento ma la corretta gestione degli obblighi di fine gestione (consegna di dati, beni e personale).
• Art. 120, comma 11, D.Lgs. 36/2023 — la proroga tecnica in senso proprio, ammessa nei limiti fissati dalla n. 6710/2026: gara avviata, tempo strettamente necessario, opzione non surrogabile.
• Affidamento in house temporaneo — residuale e mai auto-giustificato dall’attesa della gara (n. 6562/2026): richiede la relazione ex art. 17, comma 2, D.Lgs. 201/2022 con la dimostrazione della congruità economica anche per la fase-ponte.
• TPL: art. 5, par. 5, Reg. (CE) 1370/2007 — in caso di interruzione o rischio imminente di interruzione, l’autorità può disporre un provvedimento di emergenza (affidamento diretto, proroga consensuale o imposizione di obblighi) per un massimo di due anni: è l’unico «ponte» tipizzato dal diritto europeo, con la compensazione soggetta ai limiti dell’Allegato al regolamento.

Il lato scoperto: il PEF del periodo-ponte

La giurisprudenza definisce chi può gestire il servizio nel transitorio; non dice nulla su a quali condizioni economiche. È qui che si concentra il rischio reale per enti e gestori, perché il regime transitorio non sospende la regolazione:

1. Il corrispettivo transitorio non è il vecchio corrispettivo. La prosecuzione «agli stessi termini e condizioni» dell’art. 31 riguarda l’assetto contrattuale, non congela i valori economici: nel settore rifiuti il PEF resta soggetto al MTR-3 (del. 397/2025/R/Rif) e ai suoi aggiornamenti, con il riconoscimento dei costi efficienti e i conguagli; nel TPL la compensazione da provvedimento d’emergenza resta soggetta al divieto di sovracompensazione dell’Allegato al Reg. 1370/2007. Un ponte gestito «a corrispettivo storico» genera sistematicamente conguagli impropri o aiuti.

2. Il PEF-ponte va istruito come un PEF di affidamento in miniatura. Orizzonte breve, ma stessi requisiti: perimetro dei servizi, costi operativi riconoscibili, ammortamenti residui e capitale investito netto del gestore uscente, remunerazione coerente con il rischio effettivamente trasferito (che nel transitorio è tipicamente ridotto: la controprestazione va ricalibrata di conseguenza), trattamento degli investimenti non ammortizzati ai fini del valore di subentro. L’assenza di confronto competitivo aggrava l’onere di congruità: benchmark di costo, confronto con i corrispettivi regolati, motivazione analitica.

3. La revisione prezzi non si spegne in proroga. L’art. 60 D.Lgs. 36/2023 (clausole di revisione obbligatorie) e, per i contratti regolati, i meccanismi di aggiornamento tariffario continuano ad applicarsi: la proroga tecnica che ignora la dinamica dei costi (CCNL, energia, smaltimento) produce squilibri che il gestore recupererà in sede di conguaglio o contenzioso.

4. La responsabilità si concentra sull’istruttoria. Dopo la L. 1/2026 sulla colpa grave, la linea difensiva dell’ente e degli amministratori passa dalla qualità documentale della scelta: una relazione ex art. 17 istruita con un PEF-ponte verificabile è, insieme, presidio di legittimità e presidio di responsabilità.

Checklist operativa per l’ente affidante

1. Mappare la scadenza e attivare la gara con anticipo sufficiente: la proroga tecnica è legittima solo a procedura avviata.
2. Qualificare correttamente lo strumento-ponte (prosecuzione art. 31 / proroga tecnica / emergenza Reg. 1370) e non cumularli in sequenza elusiva.
3. Redigere il PEF transitorio: perimetro, costi efficienti, rischio trasferito, investimenti residui, valore di subentro.
4. Motivare la congruità in assenza di gara (benchmark, tariffe regolate, confronto con gestioni comparabili).
5. Presidiare gli obblighi informativi del gestore uscente (dati, beni, personale) che condizionano la gara e il PEF di affidamento.

Solvere P.A. assiste enti di governo dell’ambito, enti locali e gestori nella costruzione e validazione dei PEF di affidamento e dei PEF transitori: si vedano l’hub sul PEF di affidamento (PEFA), l’analisi degli elementi che l’ente deve verificare nell’affidamento in house e il controllo preventivo dell’ente affidante.

Per il trasporto pubblico locale, dove il Reg. (CE) 1370/2007 tipizza il provvedimento di emergenza biennale, si veda anche l’analisi delle Linee guida ART avviate con la delibera 101/2026; sul ciclo di controllo delle gestioni introdotto dalla legge concorrenza 2025, la guida alla ricognizione periodica dei servizi pubblici locali ex art. 30.

Sul versante del trasporto pubblico locale, il presidio economico-finanziario dei rapporti in corso è trattato nella nostra guida alla verifica economico-finanziaria annuale dei contratti di servizio TPL; per la cornice europea in formazione, si veda l’analisi del nuovo Regolamento UE su appalti e concessioni e dei suoi effetti sugli affidamenti di servizi pubblici locali.

Riferimenti: Cons. Stato, sez. V, 31 agosto 2026, n. 6710; Cons. Stato, sez. V, 20 agosto 2026, n. 6562; artt. 17, 19, 31 e 34 D.Lgs. 201/2022; art. 120, comma 11, e art. 60 D.Lgs. 36/2023; art. 5, par. 5, e Allegato Reg. (CE) 1370/2007; del. ARERA 397/2025/R/Rif (MTR-3).