Aggregazioni tra società in house: la motivazione economico-finanziaria richiesta dall’art. 5 TUSP

Solvere P.A. · Società partecipate e in house

La Corte dei conti per la Lombardia (deliberazione n. 280/2026/PASP, dep. 24 agosto 2026) rende parere parzialmente negativo sull’adesione del Comune di Vimercate all’aggregazione tra BrianzAcque e il Gruppo BEA. Il rilievo non è una bocciatura del progetto industriale — la cui opportunità resta affidata alla valutazione dei soci — ma investe il modello motivazionale: ciò che l’art. 5 del Testo Unico sulle società partecipate eleva a contenuto necessario, cioè la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria dimostrate in termini analitici.

Il caso e il perimetro del controllo (art. 5 TUSP)

Il parere è reso ai sensi dell’art. 5, commi 3 e 4, del D.Lgs. 175/2016 (TUSP), come modificato dall’art. 11 della L. 118/2022, sull’istanza del Comune di Vimercate relativa alla propria deliberazione consiliare n. 28 del 24 giugno 2026 di adesione all’operazione di aggregazione tra BrianzAcque S.r.l. — società interamente pubblica affidataria in house del servizio idrico integrato nell’ATO di Monza e Brianza — e le società del Gruppo BEA (Brianza Energia Ambiente e BEA Gestioni), attive nella termovalorizzazione dei rifiuti e nel teleriscaldamento. L’operazione, disciplinata da un Accordo Quadro del 17 aprile 2026, prevede la costituzione di una holding in house e, in tre fasi, la fusione delle società operative, con un piano industriale 2025-2041.

La Sezione delimita con precisione il proprio sindacato: come chiarito dalle Sezioni riunite (deliberazione n. 16/2022/QMIG), il controllo ex art. 5 riguarda la sostenibilità finanziaria e la compatibilità della scelta con i princìpi di efficienza, efficacia ed economicità, e non si estende a un sindacato di merito sulle scelte gestionali dell’ente. Oggetto dello scrutinio è dunque la deliberazione e il suo apparato motivazionale — la convenienza economica che l’art. 5, comma 1, TUSP eleva a contenuto necessario — non l’opportunità dell’operazione in sé.

La motivazione non è un elenco di benefici: il confronto con le alternative

Il primo nodo è metodologico. L’affidamento in house non è un’opzione indifferente rispetto al mercato: l’ordinamento richiede che l’amministrazione dia conto dei vantaggi specificamente conseguibili con l’autoproduzione (Corte costituzionale n. 100/2020, che richiama la Corte di giustizia UE, Irgita, C-285/18, e Rieco, cause riunite C-89/19–C-91/19). A maggior ragione l’onere si estende all’operazione societaria che di quel modulo costituisce il presupposto. La delibera, osserva la Corte, si limita a esporre i benefici del modello prescelto senza raffrontarli con le alternative disponibili — prosecuzione degli assetti esistenti, forme contrattuali di coordinamento, ricorso al mercato per i segmenti non ancora affidati.

Analogo rilievo riguarda gli scenari sub-ottimali previsti dallo stesso Accordo Quadro: l’efficacia dell’operazione è subordinata a una pluralità di condizioni (adesione di soci rappresentativi di almeno il 66% del capitale, parere dell’Ufficio d’Ambito, rinunce degli istituti finanziatori, uscita del socio privato entro il 2027, riaffidamenti diretti). In difetto di adesione totalitaria, il trasferimento del ramo amministrazione avviene per cessione anziché per scissione, con effetti patrimoniali diversi. La delibera non dedica una valutazione autonoma a queste configurazioni possibili, riferendo la motivazione all’ipotesi di piena e integrale realizzazione dell’operazione.

La convenienza economica va dimostrata, non esposta

È il cuore del taglio economico-finanziario della pronuncia. Il piano industriale espone una crescita del valore della produzione da 163,4 a 303,5 milioni di euro tra il 2025 e il 2041, un EBITDA da 53,3 a 117,9 milioni, un utile netto da 7 a 41 milioni, il passaggio della posizione finanziaria netta da un indebitamento di 116,3 milioni a una liquidità di 161,3 milioni e investimenti per circa un miliardo. La Corte non contesta i numeri, ma il fatto che siano esposti come esiti del modello e non ricondotti analiticamente alle rispettive determinanti.

L’esame delle singole componenti sinergiche lo rende evidente: la componente energetica (circa 23,1 milioni) è fondata su prezzi forward esposti a variabili esogene; quella dei fanghi (0,6 milioni) presuppone prezzi intercompany meramente ipotetici; la componente finanziaria (30,3 milioni), la più rilevante, non è a rigore una sinergia dell’aggregazione ma l’effetto della sostituzione di debito con la cassa del gruppo; la componente organizzativa (12,9 milioni) si fonda sulla mancata sostituzione di diciannove unità di personale in pensionamento. I benefici, inoltre, sono rappresentati in valori nominali cumulati su sedici anni: la Corte chiede l’attualizzazione, l’indicazione del tasso di sconto e un’analisi di sensitività rispetto a inflazione, costi dell’energia e costi di investimento. La perizia di stima ex art. 2343-ter c.c., pur assolvendo la funzione societaria di attestare il valore delle partecipazioni e il rapporto di concambio, non surroga la distinta funzione — propria dell’art. 5 TUSP — di dimostrare la convenienza pubblicistica dell’operazione rispetto alle alternative.

Coerenza con il piano industriale e rischio di duplicazione

Un ulteriore profilo attiene alla coerenza interna. Il piano attribuisce all’avvio del servizio di raccolta e trasporto rifiuti — a decorrere dal 2031 — un concorso significativo alla crescita della marginalità (EBITDA dal 33 al 39% nella seconda metà dell’orizzonte) e vi connette l’investimento in una linea di smaltimento aggiuntiva: non un’ipotesi accessoria, ma un fattore strutturale delle proiezioni. La stessa delibera, però, qualifica il servizio di igiene ambientale come oggetto di future e autonome valutazioni comunali, rimesse a ciascun Comune ai sensi dell’art. 16 TUSP e del D.Lgs. 201/2022. Le due rappresentazioni non appaiono conciliabili: un presupposto assunto come strutturale nel piano è, nella delibera, meramente ipotetico.

Da qui il rischio di duplicazione societaria: l’integrazione verticale estenderebbe l’attività al segmento della raccolta già affidato ad altre partecipate operanti nel medesimo settore (fra cui CEM Ambiente S.p.A.), imponendo il confronto con l’art. 20, comma 2, lett. c), TUSP, che obbliga a eliminare o razionalizzare le partecipazioni in società con attività analoghe.

Il controllo analogo congiunto

Poiché la holding è configurata come società in house e il piano fonda le proprie proiezioni su affidamenti diretti attuali e futuri, la Sezione richiama i requisiti del controllo analogo: l’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell’affidatario (Corte di giustizia UE, Teckal, Parking Brixen, Carbotermo), che nella forma congiunta non postula un’influenza paritaria ma dev’essere effettiva e reale (Coditel, Sea, Econord; Cons. Stato, sez. V, n. 2599/2018; sez. IV, n. 416/2025). Sull’assetto in esame la Corte segnala che la nomina del Comitato per fasce demografiche non corrisponde al presupposto della deliberazione «per teste», che il consiglio di amministrazione può discostarsi dai pareri vincolanti con motivazione rafforzata (art. 9, comma 3) e che il rimedio ultimo si risolve nell’assemblea a maggioranza proporzionale alle quote, riproponendo il modello che con il Comitato si intendeva correggere. Il Collegio — anche alla luce del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato (sez. VII, ordinanza n. 2726/2026) — non si pronuncia sull’effettività del controllo, ma invita l’amministrazione a una riflessione più approfondita. Manca infine, rileva la Sezione, una verifica tecnica indipendente sullo stato dell’impianto di termovalorizzazione di Desio, presupposto tecnico dell’intero modello non surrogabile dalla perizia sulle partecipazioni.

Cosa insegna la deliberazione: la motivazione come progetto tecnico

Letta nel suo insieme, la pronuncia è una mappa dei contenuti necessari della motivazione ex art. 5 TUSP nelle operazioni straordinarie sulle società partecipate: il confronto documentato con le alternative all’autoproduzione; la valutazione degli scenari, anche sub-ottimali; la dimostrazione analitica della convenienza economica — driver, attualizzazione, tasso di sconto, sensitività — e non la sua mera esposizione; la coerenza tra piano industriale e presupposti giuridici; l’assenza di duplicazioni ai sensi dell’art. 20; l’effettività del controllo analogo. È esattamente l’ambito in cui Solvere P.A. affianca enti soci e società in house: costruire l’apparato motivazionale economico-finanziario e giuridico dell’operazione — dal piano industriale asseverabile all’analisi di convenienza rispetto alle alternative, fino alla struttura del controllo analogo — così che la scelta dei soci, ferma la loro autonoma responsabilità sul merito, regga il vaglio del controllo. Il parere parzialmente negativo, del resto, non chiude il progetto: se l’amministrazione intende procedere, è tenuta a motivare analiticamente le ragioni per discostarsi dal parere e a darne pubblicità sul proprio sito istituzionale (art. 5, comma 4, TUSP).

Il tema si collega direttamente all’uso della rendicontazione separata come strumento del controllo analogo e agli elementi che l’ente deve verificare nell’affidamento in house: in entrambi i casi ciò che fa la differenza è la qualità analitica dell’istruttoria economico-finanziaria a monte della decisione.

La Sezione è tornata sulla medesima operazione con la deliberazione n. 282/2026/PASP (Comune di Bernareggio): l’analisi dei rilievi sulle sinergie del piano industriale, sugli scenari sub-ottimali e sul controllo analogo è in aggregazioni in house: il test delle sinergie del piano industriale.