Il nuovo Regolamento UE su appalti e concessioni: cosa cambia per gli affidamenti dei servizi pubblici locali

AFFIDAMENTI · SERVIZI PUBBLICI LOCALI · UE

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di Regolamento unico su appalti pubblici e concessioni — COM(2026) 590 final, 2026/0265 (COD), il «Public Procurement Act» — destinata ad abrogare le tre direttive del 2014. La stampa specializzata si è concentrata sull’angolo appalti: preferenza europea, portale unico, soglie. Ma per chi si occupa di servizi pubblici locali la notizia è un’altra: sparisce la direttiva sulle concessioni, e con lei la cornice su cui poggiano gli affidamenti di rifiuti, idrico e trasporto. Abbiamo letto il testo integrale: qui sotto ciò che dice davvero su in house, concessioni e TPL — inclusi due punti che la cronaca ha riportato in modo inesatto.

Cosa è stato proposto (e cosa è certo)

La proposta accorpa in un unico atto direttamente applicabile — senza recepimento nazionale — le direttive 2014/23/UE (concessioni), 2014/24/UE (settori ordinari) e 2014/25/UE (settori speciali), integralmente abrogate dall’art. 146. Il testo si compone di 149 articoli distribuiti in sei Parti (disposizioni generali; soggetti rilevanti; procedure per i contratti pubblici; Parte IV, concessioni; ecosistema digitale; trasparenza e governance). L’art. 149 fissa l’entrata in vigore al ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale dell’Unione, ma differisce l’applicazione di due anni; l’art. 148 prevede una clausola di revisione con cadenza settennale. Il testo deve ancora attraversare la procedura legislativa ordinaria — negoziato tra Parlamento europeo e Consiglio — e su questo, e solo su questo, il condizionale resta d’obbligo: l’impatto è prospettico, non immediato. È però ora che se ne definisce il contenuto, ed è ora che enti e gestori devono leggerlo.

Punto 1 — L’in house è all’articolo 80, non all’articolo 11

Una precisazione necessaria, perché la rassegna giornalistica dei giorni scorsi ha collocato l’autoproduzione all’art. 11: l’art. 11 della proposta reca «Disposizioni comuni» in materia di attività nei settori speciali (definisce la nozione di «fornitura» ai fini degli artt. 12, 13 e 14) e non ha nulla a che vedere con l’in house. La disciplina dei contratti aggiudicati a soggetti controllati è invece all’art. 80 («Contracts awarded to controlled entities»), collocato tra le esclusioni dall’ambito di applicazione — impostazione che riprende l’art. 12 della direttiva 2014/24/UE.

I tre presupposti restano quelli consolidati, con formulazione affinata. (a) Controllo analogo: il committente pubblico esercita sul soggetto un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, «meaning it exercises a decisive influence over both strategic objectives and significant decisions» — l’influenza determinante su obiettivi strategici e decisioni significative è ora esplicitata nel testo, e il controllo può essere esercitato per il tramite di un soggetto a sua volta controllato allo stesso modo. (b) Attività prevalente: più dell’80% delle attività del soggetto controllato è svolto nell’esecuzione di compiti affidatigli dal committente controllante o da altri soggetti da questo controllati. (c) Assenza di capitale privato diretto, salve le forme non di controllo e non bloccanti prescritte da disposizioni legislative nazionali conformi ai Trattati, prive di influenza determinante. Il comma 2 conferma l’in house inverso e orizzontale; il comma 3 disciplina il controllo analogo congiunto, richiedendo che gli organi decisionali siano composti da rappresentanti di tutti i committenti partecipanti (anche con rappresentanti che ne rappresentino più d’uno), che questi possano esercitare congiuntamente un’influenza determinante e che il soggetto controllato non persegua interessi contrari a quelli dei controllanti.

Le tre novità che contano davvero (e la notizia che non c’è)

Va detto con nettezza, perché circola il contrario: nel testo della proposta non figura alcun obbligo di pubblicare entro trenta giorni dalla stipula le informazioni su ciascun affidamento diretto. Chi costruisce oggi la propria istruttoria su quell’adempimento sta presidiando un obbligo che il testo non prevede. Le novità reali dell’art. 80 sono altre, e per gli enti italiani pesano di più:

1. La base di calcolo dell’80% è codificata (comma 4): si considera il fatturato totale medio dei tre anni precedenti l’aggiudicazione oppure, ove il fatturato non rifletta adeguatamente il volume delle attività, un altro indicatore quantitativo obiettivo e verificabile — costi sostenuti o ricavi complessivi. Per i soggetti di recente costituzione o riorganizzati è sufficiente dimostrare la credibilità della misurazione, «in particolare mediante proiezioni economiche». È la codificazione di una prassi che nella verifica dell’ente è spesso il punto più fragile.
2. Gli Stati membri possono mantenere o adottare disposizioni nazionali più restrittive sui contratti esclusi ai sensi dell’articolo (comma 5). È la clausola decisiva per l’ordinamento interno: l’apparato italiano — obbligo di motivazione anticipata e relazione ex art. 17 del D.Lgs. 201/2022, adempimenti del TUSP — non è travolto dal regolamento, ma trova in esso un fondamento espresso. Chi si attendeva dall’Europa un allentamento dei vincoli nazionali all’autoproduzione leggerà il testo con qualche delusione.
3. L’esclusione decade in caso di subappalto integrale (comma 6): non opera se il contratto pubblico è interamente subappaltato senza una procedura di gara. È la clausola anti-elusione che colpisce il modello del soggetto in house come stazione appaltante di comodo — questione tutt’altro che teorica nel ciclo dei rifiuti.

Accanto all’art. 80, l’art. 81 disciplina la cooperazione pubblico-pubblico e l’art. 82 introduce una previsione autonoma sulla cooperazione amministrativa locale e regionale, per il caso in cui autorità regionali o locali si affidino reciprocamente compiti di rispettiva competenza o ne utilizzino le risorse, anche a fronte di remunerazione. Resta fermo, per l’ente affidante italiano, quanto andiamo ripetendo: la scelta dell’in house è un atto che va documentato con numeri, non deliberato per etichette. Sul contenuto della verifica si veda la nostra analisi sugli elementi che l’ente deve verificare nell’affidamento in house e, sul versante della prova economica delle sinergie nelle operazioni di aggregazione, il commento alla deliberazione della Corte dei conti 282/2026/PASP.

Punto 2 — Le concessioni: sparisce la direttiva, il rischio operativo resta (e si allarga)

La direttiva 2014/23 è assorbita nella Parte IV, con rinvio sostanziale alla disciplina generale salvo eccezioni. La verifica che contava — la tenuta della categoria economica della concessione — dà esito rassicurante ma non privo di conseguenze. La nozione di concessione è confermata nei suoi due elementi: remunerazione consistente nel solo diritto di gestire i lavori o i servizi, o in tale diritto accompagnato da un prezzo, e trasferimento al concessionario di un rischio operativo nella gestione, cui il committente sarebbe esposto se eseguisse in proprio. Anche la definizione di rischio operativo è confermata nella sostanza: il rischio di non recuperare, in condizioni operative normali, gli investimenti effettuati e i costi sostenuti, con esposizione effettiva alle mutevoli condizioni di mercato e perdita potenziale non «economicamente insignificante».

Il dettaglio che merita attenzione è il catalogo dei rischi: dove la direttiva 2014/23 parlava di rischio sul lato della domanda o dell’offerta, il nuovo testo elenca le incertezze relative a «domanda, ricavi, costi operativi, disponibilità, condizioni tecniche e operative o prestazioni». L’ampliamento non muta la soglia qualificante, ma amplia il novero dei fattori che l’ente può — e deve — allocare in modo esplicito. Sul piano interno, l’art. 177 del D.Lgs. 36/2023 e la nozione di equilibrio economico-finanziario come contestuale convenienza economica e sostenibilità finanziaria restano perfettamente allineati: la matrice dei rischi, il TIR concessorio e le condizioni di revisione restano il cuore dell’affidamento, e la costruzione del PEF non va ripensata — va semmai resa più analitica sulle componenti di disponibilità e prestazione. Per l’impianto generale si veda il nostro hub sul PEF di affidamento.

Un’avvertenza per il settore idrico: l’art. 117, che elenca le concessioni escluse, conferma l’esclusione delle concessioni per la fornitura o la gestione di reti fisse destinate a fornire al pubblico un servizio connesso alla produzione, al trasporto o alla distribuzione di acqua potabile, o per l’alimentazione di tali reti. La scelta del legislatore europeo del 2014 di tenere l’acqua fuori dalla direttiva concessioni è dunque confermata.

Punto 3 — Il TPL: il Reg. 1370/2007 è fatto salvo, ma non esce intatto

Era la domanda che vale il settore, e ora ha una risposta. Il Regolamento (CE) n. 1370/2007 resta la lex specialis del trasporto pubblico di passeggeri: il considerando 36 afferma che i contratti e le concessioni affidati per la prestazione di servizi di trasporto pubblico rientranti nel suo ambito sono esclusi dall’ambito di applicazione del nuovo Regolamento. L’esclusione è poi operativa su due fronti: l’art. 117, par. 1, lett. b) esclude le concessioni di servizi di trasporto pubblico di passeggeri ai sensi del Reg. 1370/2007 — replicando l’art. 10 della direttiva 2014/23 — mentre, tra le esclusioni generali per i contratti di servizi, è espressamente escluso il solo trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia o metropolitana, in continuità con l’art. 10 della direttiva 2014/24. Ne discende che i contratti di servizio su gomma non affidati in concessione restano, come oggi, nel perimetro della disciplina generale.

Il punto che nessuno ha ancora segnalato è però un altro, ed è nel titolo stesso della proposta: il Regolamento modifica il Reg. (CE) 1370/2007. Il considerando 36 anticipa che i Capi 4 «Sicurezza e resilienza» e 5 «Preferenza europea» si applicano a tutti i contratti e le concessioni soggetti al Reg. 1370/2007, per coerenza applicativa; e l’articolo sulle modifiche dà seguito all’annuncio inserendo all’art. 5, par. 1, del Reg. 1370/2007 un comma per cui i contratti di servizio pubblico ai sensi di quel regolamento sono soggetti alle disposizioni in materia di sicurezza e resilienza e di preferenza europea di cui alla Parte III, Titolo II, Capi 4 e 5 del nuovo Regolamento. Il messaggio per gestori ed enti affidanti è preciso: la cornice degli affidamenti TPL — affidamenti diretti a operatore interno, compensazioni con divieto di sovracompensazione, contratti di servizio — non cambia; cambia invece il contenuto obbligatorio dei contratti sul versante della sicurezza della catena di fornitura e della provenienza dei beni acquistati. Per un settore che sta rinnovando il parco rotabile con risorse pubbliche, la regola sulla preferenza europea non è un dettaglio procedurale: è un vincolo che entra nei capitolati e, per questa via, nel PEF.

Cosa fare adesso

1. Non aspettare l’entrata in applicazione: l’orizzonte è biennale e successivo alla conclusione del negoziato, ma le scelte di affidamento e le gare in preparazione hanno durata pluriennale e attraverseranno la transizione.
2. Rafforzare l’istruttoria dell’in house sulla base di calcolo dell’80%: il comma 4 dell’art. 80 codifica il fatturato medio triennale e gli indicatori alternativi — è su quel terreno, e non su adempimenti pubblicitari inesistenti, che si gioca la tenuta dell’affidamento.
3. Verificare la matrice dei rischi delle concessioni di servizi alla luce del catalogo ampliato (disponibilità, condizioni tecniche e operative, prestazioni), allocando esplicitamente ciò che oggi resta implicito.
4. TPL: mappare l’impatto dei Capi su sicurezza, resilienza e preferenza europea sui contratti di servizio in essere e in gara, in parallelo al procedimento ART sulle Linee guida di cui alla delibera 101/2026 e al presidio annuale descritto nella nostra guida alla verifica economico-finanziaria dei contratti di servizio TPL.
5. Partecipare alla fase ascendente: il testo è una proposta, non un fatto compiuto — è il momento in cui gli operatori del settore possono farsi sentire.

Riferimenti: proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici e le concessioni, COM(2026) 590 final, 2026/0265 (COD), 9 settembre 2026 — considerando 36; art. 80 (contratti aggiudicati a soggetti controllati); artt. 81 e 82 (cooperazione pubblico-pubblico e cooperazione amministrativa locale e regionale); Parte IV e artt. 115-117 (concessioni, rischio operativo, concessioni escluse); art. 146 (abrogazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE); art. 147 (modifiche, tra cui al Reg. (CE) 1370/2007); artt. 148 e 149 (revisione, entrata in vigore e applicazione differita). Sul piano interno: artt. 7 e 177 del D.Lgs. 36/2023; art. 17 del D.Lgs. 201/2022; Reg. (CE) 1370/2007. Analisi condotta sul testo integrale della proposta; trattandosi di atto non ancora approvato, i riferimenti vanno riverificati all’esito della procedura legislativa.