Solvere P.A. · Enti e affidamenti
Quando affida il servizio a una propria società in house, l’ente si trova davanti a un’apparente contraddizione: deve lasciare alla società il rischio operativo — è la logica del controllo analogo — ma resta responsabile delle risorse pubbliche investite in quella società. La leva per conciliare le due cose non è il controllo successivo, che arriva quando i buoi sono scappati, ma il controllo preventivo sugli atti di pianificazione. Vediamo come l’ente affidante usa incentivi e verifiche ex ante per tutelare il capitale pubblico senza snaturare l’affidamento.
Il paradosso del controllo: la regolazione interviene ex post
Il sistema dei controlli regolatori sul servizio rifiuti è, per sua natura, prevalentemente ex post: la validazione del PEF, i conguagli, la revisione dei corrispettivi e le verifiche sui costi intervengono a consuntivo, quando gli effetti economici delle scelte si sono già prodotti. Per l’ente affidante che vuole davvero tutelare le proprie risorse, aspettare quel momento è troppo tardi. La leva più potente è un’altra, e agisce prima: la verifica preventiva degli atti di pianificazione su cui si regge l’affidamento. È lì che l’ente può orientare, correggere e prevenire, invece di limitarsi a constatare.
Le due leve dell’ente: incentivo e controllo preventivo
L’ente affidante dispone di due leve complementari. La prima è l’incentivo: definire livelli di servizio, obiettivi di qualità e di raccolta differenziata, e un sistema di premi e penali proporzionato, che spinga la società verso l’efficienza senza metterne a rischio l’equilibrio. La seconda è il controllo preventivo: verificare, prima e durante l’affidamento, la solidità degli atti di pianificazione e la coerenza del PEFA con essi. La prima leva orienta i comportamenti; la seconda protegge il capitale. Insieme, permettono all’ente di lasciare il rischio operativo alla società tenendo però la mano sul timone economico.
Le verifiche sugli atti di pianificazione
Il controllo preventivo si esercita su un insieme preciso di documenti, che l’ente deve saper leggere in chiave economico-finanziaria. Sono gli atti che determinano, oggi, i costi di domani:
- il piano degli investimenti: coerenza con gli obiettivi, sostenibilità finanziaria e durata commisurata al recupero del capitale;
- gli impatti degli investimenti sulla struttura dei costi, distinguendo i costi cessanti (che si riducono per dismissioni ed efficientamenti) dai costi emergenti (che nascono dai nuovi investimenti e servizi);
- la previsione di spesa sui costi esogeni — conferimento agli impianti, energia, carburanti, oneri normativi — non governabili dalla società e quindi da monitorare con attenzione;
- la pianificazione delle modifiche di servizio: nuove frazioni, estensioni territoriali, cambi di modello di raccolta e i loro effetti economici;
- le previsioni sulla produzione di rifiuti e sull’andamento della raccolta differenziata, che orientano volumi, ricavi e dimensionamento.
Verificare questi atti prima che l’affidamento si consolidi significa intercettare per tempo le assunzioni fragili, gli investimenti non sostenibili e le previsioni ottimistiche che, a consuntivo, si trasformano in squilibri a carico della società e dell’ente.
Rischio operativo alla società, tutela delle risorse pubbliche all’ente
Il punto di equilibrio è netto e va dichiarato: il rischio operativo resta alla società in house, coerentemente con il controllo analogo e con la sua natura di operatore; la tutela delle risorse pubbliche resta all’ente, che di quella società è proprietario. L’ente non deve sostituirsi alla gestione — non è il suo ruolo — ma deve presidiare gli atti pianificatori che determinano l’esposizione futura del capitale pubblico. È un controllo di merito sulle scelte strutturali, non un’ingerenza sull’operatività quotidiana. Chi confonde i due piani finisce per assumersi rischi che non gli competono o, all’opposto, per abdicare al proprio dovere di tutela.
Il PEFA come strumento di controllo e guida
Perché tutto questo funzioni, il PEFA non può essere un documento redatto una volta e archiviato. Deve essere costruito come strumento di pianificazione, controllo e guida operativa: con un dettaglio analitico per il primo triennio operativo — costi, ricavi, investimenti e cassa anno per anno — e un andamento tendenziale per il periodo successivo, entro la durata necessaria al recupero degli investimenti.
Con questa struttura il PEFA diventa il cruscotto con cui l’ente controlla e la società si orienta: segnala per tempo gli scostamenti, i fabbisogni di investimento e le tensioni di cassa, e permette di intervenire quando le decisioni sono ancora reversibili. È la trasformazione del PEFA da adempimento a strumento di governo — l’unico modo perché il controllo preventivo dell’ente sia effettivo e non formale.
Un metodo per l’ente affidante
Tradurre i principi in prassi significa, per l’ente, dotarsi di una sequenza di verifica:
- acquisire e leggere in chiave economico-finanziaria gli atti di pianificazione (investimenti, modifiche di servizio, previsioni di produzione);
- verificare la coerenza del PEFA con quegli atti e con il perimetro tariffario dell’MTR-3;
- controllare i meccanismi di gestione del rischio (revisione prezzi, traslazione dei costi esogeni, matrice dei rischi, conguagli);
- definire incentivi, livelli di servizio e penali proporzionati;
- stabilire un monitoraggio periodico del PEFA come strumento di controllo continuo, non solo iniziale.
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Per la conformità della procedura, vedi gli elementi da verificare per l’affidamento in house. Il rovescio della medaglia, dal lato della società, è nell’articolo su PEFA e affidamento in house: contratto di servizio e rischio. Vedi anche la guida completa al PEFA, l’equilibrio economico-finanziario nelle concessioni e la guida all’MTR-3 e ai PEF 2026-2029.