La valutazione di convenienza del partenariato pubblico-privato (PPP) rispetto all’appalto tradizionale è tornata al centro del dibattito con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, n. 6836 dell’8 settembre 2026. La pronuncia — resa su una proposta di finanza di progetto per un polo ospedaliero rivista più volte in corso di istruttoria — nega l’esistenza di un «monolitismo metodologico»: il Public Sector Comparator (PSC) e il calcolo del Value for Money non sono una formula obbligatoria, ma uno degli strumenti di un giudizio più ampio che l’amministrazione deve costruire e motivare. È la cornice entro cui Solvere P.A. imposta le proprie valutazioni, affiancando al PSC l’analisi di allocazione dei rischi e l’analisi costi-benefici.
Il caso: una proposta di project financing rivalutata in corso d’opera
La controversia nasce da una proposta di PPP a iniziativa privata per la realizzazione di un nuovo ospedale. Nel corso dell’istruttoria il progetto è stato più volte modificato e integrato, con un incremento dei costi complessivi, del contributo pubblico necessario e del canone di disponibilità richiesto. Un nuovo advisor dell’amministrazione, rielaborando criticamente il PSC ai fini del calcolo del Value for Money, ha ritenuto la soluzione in PPP più onerosa dell’appalto tradizionale; la Regione ha quindi espresso parere negativo. Il proponente ha contestato in giudizio proprio il metodo di confronto adottato dall’advisor e la rivisitazione del PSC. Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando la legittimità del diniego sia per carenza di copertura finanziaria sia per non convenienza economica dell’operazione.
Nessun «monolitismo metodologico»: il PSC è facoltativo
Il punto di diritto più rilevante è l’esclusione di un metodo unico e vincolante per confrontare PPP e appalto. Il PSC — l’ipotetico costo, corretto per il rischio, di realizzazione e gestione dell’opera in forma interamente pubblica — consente di verificare se il ricorso al partenariato generi Value for Money rispetto alla soluzione pubblica, ma non costituisce un modello imposto a tutte le stazioni appaltanti. Già il documento AVCP-DIPE del 2009 qualificava l’utilizzo del PSC come facoltativo, seppure «altamente consigliato», prospettando una futura formalizzazione delle modalità di calcolo tramite linee guida. Ne discende, per il Consiglio di Stato, che l’elaborazione del paradigma di valutazione e confronto «ricade a pieno titolo nell’alveo della discrezionalità tecnica dell’amministrazione»: la scelta della metodologia è legittima purché adeguatamente motivata e non manifestamente illogica.
Art. 175, comma 2: la convenienza non è (solo) un numero
La chiave di volta è l’art. 175, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, che impone una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità più ampia della mera comparazione dei costi. Il confronto deve tenere conto, lungo l’intera durata del rapporto e rispetto a un appalto per un periodo equivalente, di una pluralità di profili: la finanziabilità privata dell’operazione (bancabilità); il rapporto tra costi e benefici dell’intervento; l’allocazione del rischio operativo; l’apporto di innovazione; la capacità di indebitamento dell’ente; la disponibilità delle risorse pubbliche sul bilancio pluriennale.
Il Value for Money, in questa lettura, non si esaurisce nell’applicazione di una formula prestabilita (tipicamente VfM = PSC − costo del PPP): richiede una valutazione complessiva, calibrata sulle caratteristiche concrete della singola operazione. È la stessa logica che presiede alla verifica di sostenibilità del Piano Economico-Finanziario di Affidamento e alla verifica economico-finanziaria dei contratti di servizio.
Il vero banco di prova: PEF, matrice dei rischi e contributo pubblico
Sul piano economico-finanziario la sentenza offre due indicazioni operative. La prima: il piano economico-finanziario non può essere valutato isolatamente, perché la sua attendibilità dipende dalla corretta allocazione dei rischi operativi e dalla coerenza tra le ipotesi economiche e la disciplina contrattuale della gestione. La seconda: l’incremento del contributo pubblico non è un «presupposto automatico» di sostenibilità della proposta.
Entrambe le indicazioni rimandano all’art. 177 del D.Lgs. 36/2023, che àncora l’equilibrio economico-finanziario all’effettivo trasferimento del rischio operativo — nelle sue componenti di costruzione, disponibilità e, ove presente, domanda. Qui si gioca anche la qualificazione contabile dell’operazione: solo un trasferimento sostanziale del rischio (secondo i criteri Eurostat/SEC 2010 e del Manual on Government Deficit and Debt) consente la registrazione off-balance dell’asset. Un contributo pubblico o un canone di disponibilità crescenti spostano i rischi sul lato pubblico, erodono il Value for Money e possono compromettere proprio quel trasferimento, fino a riqualificare la concessione in appalto con consolidamento del debito. Logiche non diverse da quelle del PEF transitorio nel periodo-ponte e del test di sostenibilità del piano industriale nelle operazioni di aggregazione.
Il quadro si muove: il documento RGS/MEF sul Value for Money (27 luglio 2026)
La pronuncia si innesta su un contesto in evoluzione. Il 27 luglio 2026 la Ragioneria Generale dello Stato ha pubblicato il documento «Value for Money nelle scelte delle pubbliche amministrazioni», che aggiorna il quadro metodologico alla luce del D.Lgs. 36/2023 e delle esperienze europee. Il documento ribadisce la funzione del PSC come strumento per confrontare costi e rischi del PPP con quelli della realizzazione tradizionale, affianca alla dimensione quantitativa una valutazione qualitativa dell’operazione e prospetta il rafforzamento del Value for Money per le operazioni rilevanti, l’istituzione di una «PPP Unit» di supporto tecnico e la validazione indipendente delle valutazioni per i progetti maggiori. Pur avendo carattere metodologico e prospettico — e non immediatamente precettivo — conferma la direzione indicata dal Consiglio di Stato: la convenienza del PPP si costruisce con un’analisi articolata, non con un automatismo.
L’approccio di Solvere P.A.: PSC, allocazione dei rischi e analisi costi-benefici
Coerentemente con questo quadro, Solvere P.A. non riduce la valutazione del PPP a un singolo indicatore. Al Public Sector Comparator affianchiamo sistematicamente due analisi complementari. La prima è la costruzione della matrice di allocazione dei rischi, che esplicita per ciascuna tipologia — costruzione, disponibilità, domanda, finanziario, normativo — la ripartizione tra parte pubblica e privata e la traduce in impatto economico atteso sul PEF, verificandone la coerenza con la disciplina contrattuale. La seconda è l’analisi costi-benefici sull’intero ciclo di vita dell’opera, che integra la comparazione finanziaria con i profili di efficienza, qualità del servizio e sostenibilità dell’indebitamento pubblico.
È un metodo che rende la scelta tra PPP e appalto tracciabile e motivata, nel pieno rispetto della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, e che oggi trova conferma sia nella giurisprudenza (CdS 6836/2026) sia nel nuovo metodo della Ragioneria. Lo stesso rigore che applichiamo alla verifica dei piani economico-finanziari negli appalti, al riequilibrio dei contratti di servizio e alla verifica economica delle gestioni affidate. Per le amministrazioni che devono decidere tra PPP e appalto, o valutare una proposta a iniziativa privata, una valutazione di Value for Money robusta — PSC, matrice dei rischi e analisi costi-benefici — è oggi la migliore tutela contro il contenzioso e la base di una scelta difendibile.
No. Il PSC è uno strumento facoltativo (già documento AVCP-DIPE 2009), seppure altamente consigliato. Con la sentenza 6836/2026 il Consiglio di Stato ha chiarito che non esiste un «monolitismo metodologico»: la scelta del metodo di confronto rientra nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione e deve essere adeguatamente motivata.
Misura la convenienza del PPP rispetto all’appalto tradizionale considerando costi e rischi lungo l’intera durata del rapporto. Ai sensi dell’art. 175, comma 2, del D.Lgs. 36/2023 non è una singola formula, ma una valutazione che include finanziabilità, rapporto costi-benefici, allocazione del rischio operativo, innovazione, capacità di indebitamento e disponibilità delle risorse pubbliche.
Perché sposta i rischi dal privato al pubblico, erode il Value for Money e può compromettere l’effettivo trasferimento del rischio operativo richiesto per la registrazione off-balance (criteri Eurostat/SEC 2010). Per il Consiglio di Stato l’incremento del contributo non è un presupposto automatico di sostenibilità della proposta.
Solvere affianca al Public Sector Comparator la matrice di allocazione dei rischi (costruzione, disponibilità, domanda, finanziario, normativo) e l’analisi costi-benefici sull’intero ciclo di vita, verificando la coerenza del PEF con la disciplina contrattuale. Un approccio confermato dalla giurisprudenza (CdS 6836/2026) e dal documento RGS/MEF del 27 luglio 2026.