Aiuti di Stato e compensazioni nel TPL: il Reg. (CE) 1370/2007

Nel trasporto pubblico locale la compensazione degli obblighi di servizio non è un trasferimento discrezionale a sostegno del gestore: è una posta economico-finanziaria che il diritto europeo tollera solo entro condizioni precise. Fuori da quelle condizioni la compensazione diventa aiuto di Stato illegale, con l’obbligo di recupero; dentro, resta aiuto compatibile dispensato persino dalla notifica. La linea di confine è tracciata dall’Allegato al Reg. (CE) 1370/2007 e corre esattamente sul calcolo dell’effetto finanziario netto.

La questione interessa ogni autorità competente che affidi servizi su gomma, ferro o per vie d’acqua e ogni gestore che riceva corrispettivi a fronte di obblighi di servizio pubblico (OSP). Il tema è spesso trattato come adempimento formale — «abbiamo un contratto, quindi la compensazione è legittima» — mentre il suo baricentro è quantitativo: la legittimità dell’aiuto dipende da come si misurano costi, ricavi e utile ragionevole, non dalla sola esistenza di un atto di affidamento.

Dal test Altmark alla lex specialis del 1370/2007

Il punto di partenza è la sentenza Altmark Trans (Corte di giustizia, causa C-280/00, 24 luglio 2003). La Corte vi stabilisce quattro condizioni cumulative affinché una compensazione di OSP sfugga del tutto alla nozione di aiuto di Stato ex art. 107 TFUE: (i) l’impresa deve essere effettivamente incaricata di OSP chiaramente definiti; (ii) i parametri di calcolo della compensazione devono essere previamente stabiliti in modo obiettivo e trasparente; (iii) la compensazione non può eccedere i costi degli obblighi al netto dei relativi ricavi, maggiorati di un margine di utile ragionevole; (iv) in assenza di una procedura di gara idonea a selezionare il fornitore al minor costo per la collettività, il livello di compensazione va determinato sui costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.

Il quarto criterio è il più insidioso: senza gara, l’autorità deve dimostrare che la compensazione riflette i costi di un operatore efficiente e non le inefficienze del gestore storico. È una prova economica, non giuridica, e nella pratica degli affidamenti diretti e in house è raramente soddisfatta in modo rigoroso. Proprio per questo il legislatore europeo ha costruito, per il trasporto terrestre di passeggeri, una disciplina speciale che non pretende la «purezza» di Altmark ma offre un porto sicuro: se la compensazione rispetta le regole di calcolo del Reg. (CE) 1370/2007, essa è aiuto compatibile con il mercato interno, anche quando non supera integralmente il test Altmark e costituisce quindi aiuto.

L’Allegato al regolamento: l’effetto finanziario netto come tetto

Il cuore economico-finanziario della disciplina è l’Allegato al Reg. (CE) 1370/2007, richiamato dall’art. 6 per tutte le compensazioni connesse ad affidamenti diretti o a norme generali. La regola è netta: la compensazione «non può eccedere l’importo corrispondente all’effetto finanziario netto». Questo si ottiene come somma algebrica dei costi sostenuti in relazione all’OSP, meno gli effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in forza dell’obbligo, meno i ricavi tariffari e di altro tipo generati dall’OSP, più un utile ragionevole. Il metodo impone un confronto controfattuale tra la situazione dell’operatore con l’obbligo e quella che si avrebbe senza l’obbligo.

Due presìdi completano il calcolo. Il primo è la separazione contabile: i servizi oggetto di compensazione devono avere conti operativi separati, così che i costi variabili e il contributo ai costi fissi delle altre attività del gestore non possano gravare sul servizio compensato e i relativi ricavi non possano essere trasferiti ad altri rami d’impresa. È la condizione anti-sovvenzione incrociata, e nel TPL si incrocia direttamente con la contabilità regolatoria e con l’unbundling. Il secondo è la definizione di utile ragionevole: un tasso di remunerazione del capitale normale per il settore nello Stato membro, «che tenga conto del rischio o dell’assenza di rischio» effettivamente sopportato dall’operatore. Non un margine convenzionale, dunque, ma una grandezza ancorata al profilo di rischio reale del contratto.

Sul piano operativo l’Allegato riproduce la logica della verifica economico-finanziaria annuale del contratto di servizio: il confronto tra conto economico regolatorio (CER) e piano economico-finanziario, che Solvere pratica come motore del monitoraggio, è lo stesso strumento con cui si dimostra, numeri alla mano, il rispetto del tetto dell’effetto finanziario netto. La prova della non-sovracompensazione non è un allegato formale alla rendicontazione: è l’esito di un modello di calcolo.

L’art. 9 e il rapporto con la disciplina SIEG

La conseguenza giuridica del rispetto delle regole di calcolo è stabilita dall’art. 9, par. 1 del regolamento: «le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri (…), erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato comune» e «sono dispensate dall’obbligo di notifica preventiva di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato» (oggi art. 108, par. 3, TFUE). È una doppia qualificazione decisiva: compatibilità ex lege e, soprattutto, esonero dalla notifica alla Commissione. L’autorità competente non deve attendere un’autorizzazione; ma la dispensa opera solo se la compensazione è stata «erogata a norma» del regolamento, cioè nel rispetto dell’art. 4 e dell’Allegato.

Qui si misura il rapporto con la disciplina generale dei servizi di interesse economico generale (SIEG), il cosiddetto «pacchetto Almunia». La Decisione 2012/21/UE esenta dalla notifica le compensazioni SIEG entro certe soglie e condizioni, ma esclude dal proprio ambito il trasporto terrestre, proprio perché il settore è governato dalla lex specialis del Reg. (CE) 1370/2007. Per il TPL su gomma e ferro, dunque, non si applica la Decisione SIEG: il parametro di compatibilità e l’esonero da notifica discendono interamente dal regolamento di settore. Confondere i due regimi — invocare le soglie della Decisione SIEG per un contratto TPL — è un errore ricorrente che espone l’affidamento al rischio di aiuto non notificato.

Il doppio rischio della sovracompensazione

La sovracompensazione è il rischio più evidente, ma non è l’unico. Una compensazione eccedente l’effetto finanziario netto è aiuto di Stato illegale e incompatibile: la Commissione può ordinarne il recupero, maggiorato degli interessi, con un impatto retroattivo che travolge l’equilibrio del contratto e la stessa continuità del servizio. Sul fronte opposto, una compensazione insufficiente non genera un problema antitrust ma un problema economico-finanziario: erode la bancabilità, comprime l’utile ragionevole al di sotto della remunerazione del rischio e apre la strada alle richieste di riequilibrio economico-finanziario del contratto, con il nodo dell’art. 177 del D.Lgs. 36/2023 sul mantenimento dell’equilibrio nelle concessioni.

Il punto di metodo è che i due rischi condividono lo stesso denominatore: l’esattezza del calcolo dell’effetto finanziario netto e la corretta qualificazione delle poste. Un contributo in conto capitale per il rinnovo del parco rotabile trattato impropriamente, o ricavi accessori non scomputati, spostano il saldo in una direzione o nell’altra. La contabilità regolatoria non serve a «far quadrare» ex post la rendicontazione: serve a presidiare ex ante il perimetro entro cui la compensazione è, allo stesso tempo, lecita sul piano degli aiuti e sostenibile sul piano finanziario.

Rischio operativo e affidamento in house: la CGUE C-856/24

La centralità del rischio emerge con nettezza dalla recente sentenza della Corte di giustizia, ottava sezione, 9 luglio 2026, causa C-856/24, su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato in una controversia sull’affidamento diretto a un operatore in house di un segmento della rete di trasporto su gomma della Provincia autonoma di Bolzano. Il giudice europeo è stato chiamato a pronunciarsi, tra l’altro, sul se il trasferimento del rischio operativo costituisca un presupposto necessario dell’affidamento in house e sulla compatibilità con il Reg. (CE) 1370/2007 dell’obbligo rafforzato di motivazione imposto dal diritto interno (art. 192, comma 2, del previgente D.Lgs. 50/2016, oggi trasfuso nell’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 36/2023).

L’allocazione del rischio operativo non è una questione meramente qualificatoria tra concessione e appalto: incide direttamente sull’utile ragionevole ammissibile nella compensazione. L’Allegato al regolamento àncora infatti il tasso di remunerazione al «rischio effettivamente assunto»; se nel modello in house il rischio di domanda resta sostanzialmente in capo all’ente — perché la compensazione copre lo scostamento — l’utile ragionevole riconoscibile si comprime, e con esso lo spazio per rendimenti elevati del capitale. Il nesso è circolare e tutto economico-finanziario: la misura del rischio determina l’utile, l’utile entra nell’effetto finanziario netto, l’effetto finanziario netto fissa il tetto dell’aiuto compatibile. Lo stesso principio di allocazione dei rischi che Solvere ha analizzato a proposito del Value for Money nel partenariato pubblico-privato opera, nel TPL, come variabile che fissa la remunerazione legittima della compensazione.

L’angolo Solvere: una verifica quantitativa, non un adempimento

La disciplina degli aiuti di Stato nel TPL si presta a una lettura puramente amministrativa — il contratto, la clausola di non sovracompensazione, la rendicontazione — che ne manca il baricentro. Il regolamento costruisce un regime di compatibilità condizionata: l’esonero da notifica dell’art. 9 vive e cade con l’esattezza del calcolo dell’effetto finanziario netto, con la tenuta della separazione contabile e con l’ancoraggio dell’utile ragionevole al rischio effettivo. Sono tutte grandezze che si dimostrano con un modello, non con una dichiarazione.

È esattamente il terreno della verifica economico-finanziaria dei contratti di servizio: il confronto strutturato CER-PEF, la matrice dei costi diretti e di quelli ribaltati, lo scomputo dei ricavi, la stima dell’utile ragionevole coerente con il profilo di rischio, il monitoraggio dei programmi di investimento e il raccordo con le misure di regolazione dell’ART. Impostare la compensazione come esito di un calcolo verificabile — e non come posta negoziata — è ciò che rende l’aiuto difendibile davanti alla Commissione e, allo stesso tempo, l’equilibrio del contratto sostenibile per il gestore. I due obiettivi, troppo spesso trattati come separati, sono lo stesso numero visto da due lati.