Linee guida ART per l’affidamento del TPL: dentro gli schemi in consultazione (osservazioni entro il 5 ottobre)

TRASPORTO PUBBLICO LOCALE · REGOLAZIONE ART

Gli schemi delle Linee guida ART per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico — uno per il ferroviario (Allegato A alla delibera n. 101/2026), uno per i servizi su strada (Allegato B) — sono in consultazione pubblica, con termine per le osservazioni prorogato al 5 ottobre 2026 dalla delibera n. 174/2026. L’adozione definitiva è attesa entro il 31 dicembre 2026, come impone l’art. 1, comma 6, della legge concorrenza 2025 (L. 190/2025). Non è un adempimento in più: gli schemi ridisegnano l’intero percorso dell’affidamento — dall’analisi della domanda al dimensionamento dei lotti, dalla Relazione sui lotti al monitoraggio — e ne spostano il baricentro esattamente dove enti affidanti e gestori sono più fragili: la misurazione economico-finanziaria del servizio.

L’architettura: un percorso sequenziale obbligato in sei Titoli

Entrambi gli schemi condividono la stessa ossatura in sei Titoli — introduzione, pianificazione dei servizi, progettazione, definizione dei lotti, affidamento, esecuzione e monitoraggio — e un metodo: nessuna fase può essere saltata. Si parte dall’analisi della domanda nel bacino di mobilità (effettiva, potenziale, debole, con stima della disponibilità a pagare e del value of time), si progetta l’offerta e si perimetrano gli obblighi di servizio pubblico con la relativa copertura finanziaria, si dimensionano i lotti motivando la scelta in una Relazione sui lotti pubblicata sul sito del soggetto competente, si arriva all’affidamento — in qualunque forma: gara, affidamento diretto nei casi ammessi dal Reg. (CE) 1370/2007, in house — e infine al monitoraggio dell’esecuzione con obblighi di trasmissione dati assistiti da tempistiche e penali. Le nuove Linee guida non sostituiscono la regolazione esistente: la sistematizzano, richiamando la delibera 154/2019 per matrice dei rischi, documentazione di gara e beni strumentali, e la delibera 91/2026 sui costi di riferimento per la quantificazione delle risorse. Chi si aspettava un testo autosufficiente troverà invece un’architettura a rinvii — ed è uno dei punti su cui vale la pena presentare osservazioni.

Il dimensionamento dei lotti: quattro criteri e una gerarchia precisa

Il Titolo IV è la parte più innovativa. Il lotto di affidamento non deve coincidere con l’intero bacino di mobilità, se non in presenza di condizioni particolari da dimostrare con evidenze quantitative solide: la coincidenza lotto-bacino diventa l’eccezione, non la scorciatoia amministrativa che è stata finora. Il dimensionamento va motivato secondo quattro prospettive: trasportistica (caratteristiche dell’offerta, localizzazione di depositi e officine, beni essenziali), economica (dimensione ottima minima per economie di scala e di densità, con metodologia di calcolo esplicitata e riferimenti a studi di settore), concorrenziale (censimento degli operatori potenzialmente interessati — locali, nazionali, internazionali — con fatturato e produzione chilometrica, e identificazione delle barriere all’ingresso con relative azioni mitigative) e organizzativa (economie amministrative, numero dei contratti di servizio, possibilità di confronto comparativo tra gestioni).

La gerarchia tra i criteri è dichiarata: quando le analisi quantitative non indicano una configurazione preferibile, prevale la contendibilità — si sceglie la configurazione che favorisce la più ampia partecipazione. E la scelta va dimostrata confrontando più configurazioni alternative (inclusa quella attuale) su una batteria di indicatori che è, a tutti gli effetti, un esercizio di finanza del servizio: chilometri annui, compensazione complessiva e unitaria, ricavi stimati, coverage ratio calcolato secondo il D.Lgs. 422/1997. È qui che il disegno dei lotti smette di essere geografia amministrativa e diventa analisi economica comparata: ogni configurazione è uno scenario di PEF, e la Relazione sui lotti ne è la sintesi istruttoria.

La Relazione sui lotti: il vero atto istruttorio del ciclo di affidamento

Gli Annessi A.2 e B.2 tipizzano la Relazione in sette sezioni: quadro normativo; affidamenti vigenti (con percorrenze annue, compensazioni totali e unitarie, ricavi da traffico dell’ultimo triennio, load factor per linea e coverage ratio); analisi della domanda; offerta programmata; obblighi di servizio pubblico e copertura finanziaria; tariffe; identificazione dei lotti. La sezione sugli OSP richiede, per ogni linea o direttrice, redditività e coverage ratio, e la dimostrazione dell’efficienza degli strumenti di copertura — risorse pubbliche ordinarie e straordinarie, ma anche tasse di scopo, compensazione incrociata tra servizi remunerativi e non, meccanismi di cattura del valore immobiliare. La sezione tariffe impone di documentare la struttura vigente, le modifiche dell’ultimo quinquennio e la metodologia di aggiornamento delle tariffe soggette a OSP, con revisioni a intervalli non inferiori a tre anni ancorate all’inflazione consuntivata.

Il messaggio operativo è netto: la Relazione sui lotti è una due diligence economico-finanziaria del sistema di TPL del bacino, non un allegato descrittivo. Un soggetto competente che non dispone di serie storiche affidabili su corrispettivi, ricavi e percorrenze per contratto — o un gestore che non sa produrle per linea — arriverà alla stagione degli affidamenti senza gli strumenti per difendere la propria configurazione preferita. È la stessa base informativa che serve per la verifica annuale degli scostamenti CER–PEF di cui al nostro pilastro sulla verifica economico-finanziaria dei contratti TPL.

In house: la quota del 10% a gara e il carico istruttorio che non sparisce

Per gli affidamenti in house gli schemi rendono operativo il vincolo dell’art. 4-bis del D.L. 78/2009: il soggetto competente deve definire una quota di servizi non inferiore al 10% da affidare contestualmente con gara, e — questo è il punto qualificante — la quota deve essere economicamente sostenibile e contendibile, non un ritaglio residuale di linee in perdita costruito per scoraggiare il mercato. Anche la procedura non competitiva resta dentro il percorso: Relazione sui lotti, consultazione, avviso di pre-informazione e uno stand-still di 60 giorni prima della stipula, che è la finestra in cui l’affidamento in house può essere contestato. Il carico istruttorio economico-finanziario, in altre parole, non è il prezzo della gara: è il prezzo dell’affidamento in quanto tale, e per l’in house si somma alla relazione ex art. 17 del D.Lgs. 201/2022 e al connesso piano economico-finanziario. Chi presidia oggi il contenzioso sugli affidamenti diretti — su cui si veda la nostra analisi del periodo-ponte e delle proroghe — sa quanto la tenuta di questi atti davanti al giudice dipenda dalla qualità dell’istruttoria economica.

PEFS e PEF: chi stima, chi si impegna, e su quali numeri

Gli schemi distinguono con precisione due documenti che la prassi confonde: il PEFS, il piano economico-finanziario simulato che l’ente affidante predispone per stimare l’equilibrio del lotto e calibrare compensazione e tariffe a monte della procedura; e il PEF dell’impresa affidataria, che sviluppa dati e indicatori economici, patrimoniali e finanziari per l’intera vigenza contrattuale. La compensazione segue la logica net cost: copre il fabbisogno degli OSP non coperto dai ricavi da traffico, computato secondo i principi delle delibere 154/2019 e 91/2026 — quest’ultima ha fissato a giugno i costi di riferimento, che diventano il benchmark implicito di ogni PEFS. Il contratto è organizzato per periodi regolatori di 3-5 anni con verifica dell’equilibrio economico-finanziario e obiettivi di efficientamento: esattamente il meccanismo di verifica periodica e riequilibrio che abbiamo analizzato nel pezzo sul riequilibrio dei contratti TPL. Per il ferro si aggiungono le variabili infrastrutturali: l’accordo quadro con il gestore dell’infrastruttura per l’allocazione della capacità precede la gara, e l’allocazione dei rischi da indisponibilità delle tracce entra nella matrice contrattuale; il censimento dei beni strumentali (essenziali, indispensabili, commerciali) e il regime del materiale rotabile nel subentro restano il nodo critico della contendibilità — tema che si salda con il trattamento dei contributi per il parco rotabile e, in prospettiva, con la clausola di preferenza europea che la proposta di Regolamento UE appalti e concessioni innesta nel Reg. 1370/2007.

I punti deboli su cui presentare osservazioni entro il 5 ottobre

Tre aree, a nostro avviso, meritano il contributo tecnico di enti e gestori in consultazione. Primo: i rinvii alla delibera 154/2019 su matrice dei rischi, requisiti di partecipazione e materiale rotabile lasciano fuori dalle Linee guida proprio i contenuti economici più sensibili — il rischio è un quadro «completo» solo in apparenza, che obbliga l’operatore a ricomporre da sé la disciplina. Secondo: la verifica dell’equilibrio nel periodo regolatorio è enunciata ma non proceduralizzata — mancano lo standard istruttorio del confronto consuntivo-PEF (quali poste, quale perimetro regolatorio, quale trattamento degli scostamenti di domanda post-pandemici) e il raccordo con i limiti anti-sovracompensazione dell’Allegato al Reg. 1370/2007. Terzo: per la quota del 10% a gara negli in house, i criteri di «sostenibilità economica e contendibilità» della quota andrebbero ancorati a indicatori verificabili (coverage ratio della quota, incidenza dei beni essenziali), per evitare che la selezione delle linee da mettere a gara diventi essa stessa materia di contenzioso. Le osservazioni si presentano via PEC in formato editabile, con la tabella a quattro colonne prescritta dall’Allegato C: punto delle Linee guida, testo citato, testo modificato proposto, nota illustrativa.

Cosa fare adesso: tre cantieri prima dell’adozione definitiva

1. Base dati per la Relazione sui lotti: ricostruire per contratto e per linea percorrenze, corrispettivi, ricavi, load factor e coverage ratio dell’ultimo triennio — è il contenuto minimo della Sezione 2 e la condizione per ogni confronto tra configurazioni;
2. PEFS e scenari di lotto: impostare il modello economico-finanziario che permetta di simulare le configurazioni alternative (km, compensazione totale e unitaria, ricavi, coverage ratio) richieste dagli Annessi A.2/B.2, riconciliandolo con i costi di riferimento della delibera 91/2026;
3. Partecipazione alla consultazione: portare nel procedimento, entro il 5 ottobre, i problemi applicativi reali — atti d’obbligo, PEF simulati, subentro del rotabile, verifica di equilibrio — perché dopo l’adozione (entro fine anno) gli spazi di adattamento si ridurranno ai singoli affidamenti.

Sul procedimento e sul mandato della legge concorrenza si veda il nostro primo commento alla delibera 101/2026; per il metodo di verifica economico-finanziaria dei contratti, il pilastro TPL.

Tra i profili economico-finanziari che gli schemi incidono rientra il monitoraggio dei programmi di investimento nei contratti di servizio TPL.

Riferimenti: del. ART n. 101/2026 del 26 giugno 2026 e Allegati A (Linee guida trasporto ferroviario), B (Linee guida trasporto su strada), C (modalità di consultazione), con Annessi A.1/A.2 e B.1/B.2; del. ART n. 174/2026 (proroga del termine al 5 ottobre 2026); L. 190/2025, art. 1, comma 6; del. ART 154/2019; del. ART 91/2026 (costi di riferimento); del. ART 143/2018; art. 4-bis D.L. 78/2009 (conv. L. 102/2009); D.Lgs. 422/1997; Reg. (CE) 1370/2007.