Nel settore dei rifiuti urbani, il Piano Economico-Finanziario di Affidamento (PEFA) costituisce oggi il fulcro tecnico ed economico delle procedure di affidamento del servizio, in particolare laddove l’ente territoriale competente, in attuazione dell’articolo 15 del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201, opti per il modello della concessione di servizi, quale strumento idoneo ad assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore economico.
Il PEFA non si esaurisce in una funzione descrittiva o meramente previsionale, ma rappresenta il documento cardine attraverso il quale l’ente affidante dimostra ex ante la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione, la coerenza tra durata dell’affidamento e struttura degli investimenti, nonché la compatibilità dell’assetto concessorio con la regolazione tariffaria ARERA applicabile al servizio.
PEFA e PEF tariffario: ambiti distinti e necessaria coerenza
È essenziale distinguere, sul piano concettuale e funzionale, il PEFA dal PEF tariffario redatto ai sensi del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2 e MTR-3).
Il PEF tariffario è finalizzato alla determinazione delle entrate tariffarie riconosciute ai fini TARI o tariffa corrispettiva, secondo criteri di riconoscibilità regolatoria dei costi efficienti. Il PEFA, invece, opera su un piano più ampio e strutturale, in quanto:
- governa l’equilibrio economico-finanziario dell’affidamento nel suo complesso;
- incorpora la dinamica degli investimenti, dei flussi di cassa e della struttura finanziaria;
- riflette l’allocazione dei rischi tipica della concessione di servizi.
La coerenza tra PEFA e PEF tariffario è condizione necessaria ma non sufficiente: un PEFA corretto non può limitarsi a “replicare” il PEF MTR, ma deve assorbire e governare anche i profili non integralmente neutralizzati dalla regolazione.
Durata della concessione e tempo di ammortamento degli investimenti
Uno degli elementi strutturali del PEFA è la determinazione della durata dell’affidamento, che non può essere fissata in modo aprioristico, ma deve risultare funzionalmente correlata al tempo di recupero degli investimenti e alla remunerazione del capitale impiegato.
La disciplina generale delle concessioni, oggi contenuta nel d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, stabilisce un principio vincolante. L’articolo 178, comma 2, del Codice dei contratti pubblici prevede infatti che:
“La durata delle concessioni è limitata ed è determinata in funzione dei lavori o dei servizi richiesti al concessionario ed è commisurata al tempo necessario a recuperare gli investimenti effettuati dal concessionario e a conseguire una remunerazione del capitale investito, tenuto conto degli investimenti necessari per l’esecuzione del contratto.”
La norma, di diretta derivazione dalla direttiva 2014/23/UE, impone che la durata della concessione sia giustificata economicamente, sulla base di un’analisi formalizzata nel PEFA, che deve dimostrare:
- la vita utile dei beni strumentali;
- i criteri di ammortamento adottati;
- la congruità temporale dell’affidamento rispetto al profilo di rischio assunto dall’operatore.
Ne deriva che la durata non è una variabile autonoma, ma una risultante del piano economico-finanziario.
La disciplina speciale del TUA: durata minima quindicennale del servizio rifiuti
Nel settore dei rifiuti urbani, tuttavia, il quadro normativo è integrato da una disciplina speciale contenuta nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Testo Unico Ambientale).
L’articolo 203, comma 2, del TUA stabilisce che:
“L’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ha una durata non inferiore a quindici anni.”
La previsione introduce un vincolo temporale minimo, giustificato dalla natura industriale del servizio e dall’elevata incidenza degli investimenti infrastrutturali, ma che deve essere letto in modo sistematico e non isolato.
Coordinamento tra Codice dei contratti e TUA: il ruolo centrale del PEFA
Il rapporto tra l’art. 178 del d.lgs. 36/2023 e l’art. 203 del d.lgs. 152/2006 non configura un contrasto insanabile, bensì un rapporto di specialità e coordinamento.
La durata “non inferiore a quindici anni” prevista dal TUA rappresenta una soglia minima legale, che non esonera l’ente affidante dall’obbligo di dimostrare, attraverso il PEFA:
- che la durata prescelta è effettivamente necessaria al recupero degli investimenti;
- che non eccede quanto richiesto dal principio di proporzionalità;
- che non determina extraprofitti incompatibili con la natura concessoria dell’affidamento.
Il PEFA assume quindi una funzione di cerniera sistematica tra disciplina speciale ambientale e principi euro-unitari delle concessioni, evitando sia durate eccessivamente brevi (incompatibili con la stabilità del servizio), sia durate eccessivamente lunghe (potenzialmente distorsive della concorrenza).
Bancabilità del PEFA e credibilità dell’affidamento
Un PEFA tecnicamente corretto deve essere anche bancabile, ossia strutturato in modo tale da risultare finanziabile da parte del sistema creditizio, in condizioni di mercato.
La bancabilità dipende, tra l’altro:
- dalla stabilità regolatoria dei ricavi;
- dalla chiarezza dei meccanismi di riequilibrio;
- dalla corretta allocazione del rischio operativo;
- dalla coerenza tra durata della concessione e vita utile degli investimenti.
Un PEFA non bancabile si traduce, nella prassi, in gare deserte, offerte difensive o richieste di riequilibrio anticipato, con evidenti criticità per l’ente concedente.
Aggiornamenti biennali MTR e presidio del rischio operativo
Un ulteriore profilo critico riguarda il coordinamento tra PEFA e aggiornamenti biennali del PEF tariffario previsti dal MTR. Tali aggiornamenti non possono essere utilizzati per sterilizzare sistematicamente il rischio operativo trasferito al concessionario.
Il PEFA deve essere costruito in modo tale da:
- assorbire fisiologicamente le variazioni regolatorie;
- evitare meccanismi automatici di compensazione integrale;
- preservare la natura concessoria dell’affidamento lungo l’intero arco contrattuale.
Conclusioni
Nel servizio di gestione dei rifiuti urbani, il PEFA rappresenta oggi il principale strumento di governo economico delle concessioni, nonché il punto di equilibrio tra regolazione ARERA, disciplina dei contratti pubblici e normativa ambientale speciale.
La sua corretta impostazione, in particolare in relazione alla durata della concessione, al tempo di ammortamento dei beni, alla bancabilità del piano e al trasferimento effettivo del rischio operativo, costituisce una condizione imprescindibile di legittimità, sostenibilità e stabilità degli affidamenti, a tutela dell’interesse pubblico e della qualità del servizio nel medio-lungo periodo.