Con il bando tipo approvato da ARERA, la regolazione del servizio rifiuti compie un passo ulteriore verso modelli di affidamento fondati sulla concessione di servizi, sul trasferimento effettivo del rischio operativo e sulla centralità del Piano economico-finanziario di affidamento. Un cambio di paradigma che richiama direttamente l’articolo 15 del d.lgs. 201/2022.
Il bando tipo ARERA come snodo tra regolazione e affidamenti
Con l’approvazione del bando tipo per l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani (deliberazione ARERA n. 596/2024/R/rif), l’Autorità di regolazione interviene in modo diretto su una delle fasi più delicate del ciclo del servizio: quella dell’affidamento, tradizionalmente collocata all’incrocio tra diritto dei contratti pubblici, regolazione economica e organizzazione dei servizi pubblici locali.
Il provvedimento si inserisce nel solco tracciato dal d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica), rafforzando l’orientamento verso modelli di affidamento coerenti con la logica della concessione di servizi, in cui il rischio operativo viene effettivamente trasferito all’operatore economico, in linea con i principi del diritto europeo e nazionale.
Articolo 15 d.lgs. 201/2022: la concessione come modello di riferimento
Il punto di partenza normativo è rappresentato dall’articolo 15 del d.lgs. 201/2022, che dispone espressamente:
“Gli enti locali e gli altri enti competenti affidano i servizi di interesse economico generale di livello locale secondo la disciplina in materia di contratti pubblici, favorendo, ove possibile in relazione alle caratteristiche del servizio da erogare, il ricorso a concessioni di servizi rispetto ad appalti pubblici di servizi, in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore.”
La norma introduce un criterio di preferenza qualificata per la concessione, che non ha carattere meramente formale, ma sostanziale: l’affidamento deve essere strutturato in modo tale da trasferire realmente all’operatore il rischio legato alla gestione, alla domanda e, più in generale, all’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.
Nel settore dei rifiuti urbani, caratterizzato da una regolazione tariffaria stringente e da un perimetro di servizio fortemente definito, ciò implica un salto di qualità nella progettazione delle procedure di gara e nella costruzione dei documenti di affidamento.
PEFA: il fulcro economico della concessione rifiuti
In questo contesto, il Piano Economico-Finanziario di Affidamento (PEFA) assume un ruolo centrale. Diversamente dal PEF tariffario predisposto ai sensi del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR), il PEFA è lo strumento attraverso cui l’ente concedente dimostra, ex ante, la sostenibilità economico-finanziaria della concessione, la congruità dei ricavi attesi e la capacità dell’operatore di sostenere il rischio operativo trasferito.
Il bando tipo ARERA valorizza esplicitamente questa dimensione, richiedendo che il PEFA:
- sia coerente con i modelli regolatori ARERA;
- sia redatto secondo le linee guida per la redazione dei PEF di affidamento del servizio rifiuti;
- rappresenti in modo trasparente i flussi di cassa, gli investimenti, i costi operativi e i meccanismi di riequilibrio.
Il PEFA diviene, quindi, non solo un allegato tecnico, ma il perno dell’intera architettura concessoria, sul quale si fondano le valutazioni di convenienza, sostenibilità e allocazione dei rischi.
La matrice dei rischi: dalla teoria alla sostanza
Accanto al PEFA, il bando tipo ARERA pone l’accento sulla matrice dei rischi, strumento imprescindibile per dimostrare che l’affidamento configura una vera concessione e non un appalto di servizi mascherato.
La matrice dei rischi deve:
- individuare in modo puntuale i rischi di domanda, di gestione, di disponibilità e di investimento;
- attribuire tali rischi in modo coerente all’operatore, evitando meccanismi di garanzia integrale dei ricavi;
- risultare coerente con la struttura economico-finanziaria delineata nel PEFA.
In assenza di un’effettiva esposizione dell’operatore al rischio operativo, l’affidamento rischia di essere riqualificato come appalto, con conseguenze rilevanti sotto il profilo giuridico e regolatorio.
Il ruolo del bando tipo ARERA per gli enti affidanti
Il bando tipo ARERA non si limita a fornire uno schema procedurale, ma rappresenta uno strumento di presidio regolatorio per gli enti territorialmente competenti, chiamati a governare affidamenti sempre più complessi sotto il profilo tecnico, economico e normativo.
Per Comuni, ATO ed EGATO, il messaggio è chiaro: l’affidamento del servizio rifiuti non può prescindere da una progettazione economico-finanziaria rigorosa, coerente con la regolazione ARERA e con i principi del d.lgs. 201/2022, pena l’esposizione a contenziosi, rilievi e criticità strutturali nella gestione del servizio.
Concessioni rifiuti, una sfida di competenze
L’evoluzione delineata dal bando tipo ARERA segna il definitivo superamento di approcci standardizzati o meramente formali all’affidamento del servizio rifiuti. La concessione di servizi, per essere tale, richiede:
- PEFA solidi e credibili;
- matrici dei rischi sostanziali;
- piena integrazione tra affidamento, regolazione tariffaria e contratto di servizio.
È su questo terreno che si gioca oggi la qualità della governance locale del servizio rifiuti, e su cui enti e operatori sono chiamati a misurarsi con competenze sempre più specialistiche.