RIFIUTI · REGOLAZIONE E CONCORRENZA
A differenza di acqua, energia e trasporti, la regolazione indipendente dei rifiuti urbani è arrivata senza una legge di sistema che ne definisse il market design: il confine tra monopolio legale e libero mercato si è formato per stratificazione — D.Lgs. 152/2006, provvedimenti ARERA, sentenze amministrative, segnalazioni dell’Antitrust. Il risultato è un confine mobile che condiziona perimetri di gara, PEF e strategie industriali. Proviamo a metterlo in ordine, fase per fase.
Il perimetro della privativa: cosa è davvero «in esclusiva»
Il nucleo della privativa comunale (oggi d’ambito) è la gestione dei rifiuti urbani: raccolta, trasporto, spazzamento e avvio a trattamento, secondo il perimetro ridisegnato dal D.Lgs. 116/2020 con la nuova definizione di rifiuto urbano — che ha incluso i rifiuti delle utenze non domestiche simili per natura e composizione ai domestici, abolendo l’assimilazione comunale, e ha contestualmente aperto la porta della fuoriuscita: l’utenza non domestica può conferire i propri rifiuti urbani fuori dal servizio pubblico, avviandoli a recupero tramite operatori privati, con vincolo (quinquennale) di scelta e riflessi sulla componente variabile del prelievo — disciplina oggi consolidata, quanto a dichiarazione e comunicazione annuale, dall’art. 28 del D.Lgs. 147/2026. Il confine dell’esclusiva è dunque duplice: oggettivo (quali flussi sono urbani) e soggettivo (quali utenze restano nel servizio pubblico). Ogni spostamento di quel confine sposta ricavi, costi e rischio domanda del gestore — cioè il PEF.
La fase impiantistica: mercato con correttivi, non mercato puro
A valle della raccolta, il trattamento è attività tendenzialmente contendibile — ma con tre correttivi strutturali che il market design deve maneggiare. Primo: i princìpi europei di prossimità e autosufficienza (per lo smaltimento e per il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati), che legittimano vincoli territoriali ai flussi e macroaree di pianificazione. Secondo: la categoria degli impianti minimi introdotta dalla regolazione ARERA (MTR-2, oggi MTR-3): impianti «di chiusura del ciclo» individuati dalle Regioni come indispensabili, i cui corrispettivi di accesso sono regolati e non negoziati — un’isola di regolazione tariffaria dentro il mercato, che incide direttamente sui costi di trattamento riconosciuti nei PEF. Terzo: la scarsità impiantistica effettiva (emblematica la vicenda degli impianti per la frazione organica), che trasforma il potere di mercato locale in prezzo, e che la regolazione dei corrispettivi di conferimento tenta di contenere.
EPR e raccolta differenziata: il terzo attore
Sulle frazioni differenziate il disegno si complica con la responsabilità estesa del produttore: i sistemi collettivi (CONAI e consorzi autonomi) riconoscono corrispettivi per i materiali conferiti che entrano nei PEF a riduzione dei costi, e la scelta tra conferimento ai circuiti EPR e valorizzazione sul mercato libero è essa stessa una decisione economica del gestore che la regolazione impone di rendere trasparente (i proventi sono tracciati nella separazione contabile e, dal 2028, ridurranno la componente T(REC) del TICSER). Il riparto degli oneri tra sistemi EPR e servizio pubblico — chi paga davvero la raccolta differenziata — è uno dei fronti aperti del market design europeo, destinato a muoversi con le riforme in discussione (revisione del D.Lgs. 152/2006, pacchetto economia circolare).
Perché il market design è un problema di PEF (e di gara)
Ogni scelta di disegno del mercato ha una contropartita economico-finanziaria misurabile, e chi costruisce PEF e documenti di gara la incontra prima o poi:
- Perimetro dei servizi in esclusiva = perimetro dei ricavi regolati: includere o escludere una fase (trattamento, riscossione, spazzamento) cambia il vincolo dei ricavi, il rischio trasferito e il valore dell’affidamento da mettere a gara;
- Fuoriuscite delle utenze non domestiche = rischio domanda: vanno stimate nel PEF con scenari e presidiate nel contratto di servizio con clausole di riequilibrio;
- Impianti minimi e vincoli di flusso = costi di trattamento amministrati: la loro dinamica va agganciata ai meccanismi di aggiornamento del PEF, non lasciata ai conguagli;
- Pianificazione regionale e d’ambito = allocazione del rischio impiantistico: un piano d’ambito che non dice dove andranno i flussi scarica sull’affidatario un rischio che nessun PEF può prezzare correttamente.
È questa la prospettiva con cui leggiamo il market design: non un dibattito accademico, ma l’insieme delle scelte che determinano chi sopporta quali rischi e a quale prezzo — la materia prima di ogni PEF di affidamento e di ogni contratto di servizio ben scritto. Si vedano l’hub sul PEF di affidamento e la guida alla separazione contabile ex del. 373/2025/R/Rif, che del confine tra attività in esclusiva e attività di mercato è lo strumento di misurazione.
Il nucleo dell’esclusiva riguarda raccolta, trasporto, spazzamento e avvio a trattamento dei rifiuti urbani nel perimetro definito dal D.Lgs. 152/2006 come modificato dal D.Lgs. 116/2020; il trattamento è tendenzialmente contendibile, con i correttivi di prossimità/autosufficienza e degli impianti minimi regolati.
Impianti di chiusura del ciclo individuati dalle Regioni come indispensabili secondo la regolazione ARERA: i loro corrispettivi di accesso sono determinati in via amministrata e incidono direttamente sui costi di trattamento riconosciuti nei PEF.
Sì: dal D.Lgs. 116/2020 possono avviare a recupero i propri rifiuti urbani fuori dal servizio pubblico tramite operatori privati, con effetti sulla componente variabile del prelievo. Per gestore ed ETC è un rischio domanda da stimare nel PEF e presidiare nel contratto di servizio.
Riferimenti: D.Lgs. 152/2006, artt. 177 ss. e 198; D.Lgs. 116/2020; D.Lgs. 147/2026, art. 28; del. ARERA 363/2021/R/Rif (MTR-2, impianti minimi) e 397/2025/R/Rif (MTR-3); del. 396/2025/R/Rif (TICSER); segnalazioni AGCM in materia di gestione rifiuti; Dir. 2008/98/CE (gerarchia, prossimità, autosufficienza; EPR).