La disciplina delle società a partecipazione pubblica impone, all’art. 11, comma 9, lett. d) del D.Lgs. 175/2016 (TUSP), il divieto di introdurre organi diversi da quelli previsti dalle norme generali in tema di società. Tale previsione ha a lungo suscitato interrogativi, in particolare nelle società in house pluripartecipate, dove l’esigenza di assicurare un effettivo controllo analogo congiunto ha spinto numerosi enti a istituire comitati intersoci o organi di coordinamento, talvolta espressamente previsti nello statuto societario.
La questione viene ora affrontata con chiarezza dalla Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana, nella deliberazione n. 138/2025/PASP, che fornisce importanti indicazioni interpretative a favore della sostenibilità giuridica di tali organismi.
La posizione della Corte dei conti
Secondo i magistrati contabili, la previsione statutaria di organi intersoci finalizzati all’esercizio del controllo analogo non contrasta con il divieto previsto dall’art. 11 del TUSP, purché si tratti di strumenti funzionali e coerenti con le specificità delle società in house.
“Tali organismi, costituiti al dichiarato fine di disciplinare la collaborazione tra i soci per l’esercizio del controllo analogo, se dotati di poteri vincolanti nei confronti degli organi di amministrazione, costituiscono una rilevante deroga ai meccanismi tipici di funzionamento della società di capitali” (Corte dei conti Toscana, del. 138/2025).
La Corte evidenzia come il divieto dell’art. 11 non sia richiamato dall’art. 16 TUSP, dedicato espressamente alle società in house, il che conferma la natura derogatoria della disciplina speciale per queste ultime. Le peculiarità strutturali del modello in house – in primis, il controllo analogo – legittimano soluzioni organizzative diverse da quelle codicistiche.
Le basi giuridiche della deroga
La giurisprudenza amministrativa ha più volte riconosciuto la possibilità, per le società in house, di derogare alla disciplina civilistica ordinaria, ad esempio attribuendo il potere gestorio a organi assembleari e non agli amministratori (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8028/2020). Tale flessibilità organizzativa si fonda anche sull’art. 16, comma 2, lett. a), del TUSP, che consente agli statuti di derogare all’art. 2380-bis c.c., in materia di competenze gestorie.
Le società in house, per loro natura, si collocano all’interno della sfera pubblica, in una logica di eterodirezione, come affermato sin dalla sentenza Parking Brixen della Corte di Giustizia UE (C-458/03, 13 ottobre 2005). In esse, i soci pubblici detengono il potere di impartire direttive vincolanti agli organi amministrativi, a garanzia del controllo analogo.
Il precedente europeo sulla legittimità dei comitati
La Corte dei conti richiama anche la giurisprudenza comunitaria: nella sentenza Sea (C-573/07, 10 settembre 2009), la Corte di Giustizia ha riconosciuto che strumenti come Comitati tecnici o unitari possono costituire validi strumenti per il controllo analogo, a condizione che:
- ciascun socio pubblico sia rappresentato nel comitato,
- le decisioni siano adottate all’unanimità,
- siano previsti poteri consultivi o vincolanti che limitino l’autonomia del CdA, attraverso prescrizioni e indirizzi obbligatori.
Conclusioni operative
La previsione statutaria di organi intersoci o comitati di coordinamento per il controllo analogo è dunque compatibile con il TUSP, alla luce:
- della specialità della disciplina delle in house (art. 16),
- delle finalità pubblicistiche della governance in house,
- delle aperture consolidate nella giurisprudenza nazionale ed europea.
Le amministrazioni pubbliche coinvolte in società in house pluripartecipate possono pertanto prevedere legittimamente, negli statuti, la costituzione di comitati di controllo, a condizione che siano strumentali e proporzionati all’esercizio del controllo analogo congiunto, senza attribuire loro funzioni gestionali improprie.