La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2025, resa in materia di servizio idrico integrato, prende le mosse dal contenzioso sulla copertura tariffaria degli oneri da conguaglio nel metodo MTI-3, ma finisce per enucleare una serie di principi di carattere generale sulla regolazione tariffaria dei servizi essenziali, che travalicano il perimetro del solo settore idrico per assumere valore paradigmatico anche per il settore rifiuti.
Il Collegio muove dalla disciplina primaria, evidenziando che, in materia tariffaria, la legge attribuisce al regolatore indipendente il compito di comporre, in un equilibrio dinamico e non predeterminato, finalità sociali, esigenze di sostenibilità economica delle gestioni e tutela dell’ambiente, definendo le componenti di costo della tariffa tenendo conto tanto del costo finanziario del servizio, quanto dei costi ambientali e della risorsa. Tale impostazione discende, da un lato, dall’art. 10, comma 14, lett. d), del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. l. 12 luglio 2011, n. 106, che affida all’Autorità (all’epoca AEEGSI, oggi ARERA) la definizione delle componenti di costo tariffarie, e, dall’altro lato, dall’art. 119, comma 2, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che impone di internalizzare nelle tariffe anche i costi ambientali e della risorsa, nonché di considerare le ripercussioni sociali del loro recupero.
Su questa base, l’Adunanza Plenaria individua quattro criteri direttivi di ordine generale che devono guidare ogni regolazione tariffaria di servizi pubblici a rete:
- redditività della gestione;
- regolazione incentivante;
- internalizzazione dei costi ambientali e delle risorse;
- equità sociale.
La regolazione tariffaria deve dunque essere costruita – secondo il Consiglio di Stato – in modo da:
a) garantire una correlazione tra costi efficienti e ricavi idonea ad assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione;
b) escludere, tendenzialmente, il recupero in tariffa dei costi riconducibili a scelte non efficienti, con particolare riferimento a quelli finanziari;
c) tenere conto dei costi ambientali e della risorsa e delle ricadute sociali del recupero dei costi stessi (anche attraverso strumenti selettivi quali tariffe agevolate per utenti in condizioni di disagio ai sensi dell’art. 26, comma 3, d.lgs. 201/2022).
La Plenaria sottolinea, inoltre, che il modello tariffario idrico è strutturato come un meccanismo di price-cap, in cui i ricavi complessivi riconosciuti al gestore – il vincolo ai ricavi del gestore (VRG) – sono determinati sulla base dei costi riconosciuti dal regolatore, a partire dalle informazioni fornite dai gestori, e che il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte regolatorie è “funzionale” (incentrato su ragionevolezza e proporzionalità) e non meramente “sussuntivo”, proprio perché si confronta con regole settoriali elaborate da un’autorità tecnica indipendente in un ambito connotato da elevata complessità e forte discrezionalità tecnica.
2. Equilibrio economico-finanziario e costi “efficienti”: non un diritto al rimborso di ogni costo, ma una valutazione complessiva sostenibile
Uno dei passaggi più significativi della decisione è la definizione dell’equilibrio economico-finanziario della gestione non come diritto assoluto del gestore a vedersi rimborsato, voce per voce, ogni costo sostenuto, bensì come risultato di una valutazione complessiva, ampia e sostenibile, della remunerazione complessiva garantita al gestore, rapportata ai costi “efficienti” del servizio e agli obiettivi di politica regolatoria.
Il Consiglio di Stato chiarisce che:
- il recupero integrale di ciascun costo aziendale non è imposto dalla disciplina primaria;
- la tariffa può, e in molte ipotesi deve, operare selezioni, esclusioni o riduzioni di costi, laddove essi siano espressione di scelte inefficienti, non giustificati dal punto di vista industriale o sproporzionati rispetto agli standard di settore;
- la copertura tariffaria dei costi tollerata dal legislatore può avvenire anche attraverso combinazioni di tariffe, tasse e trasferimenti, in un quadro di equità sociale che consenta di modulare, selettivamente, il carico sugli utenti. Il Diritto Amministrativo+1
Ne discende che l’equilibrio economico-finanziario viene inteso come “equilibrio di sistema”: ciò che va tutelato non è il margine aziendale derivante da ogni singola voce di costo, ma la sostenibilità complessiva della gestione nel medio-lungo periodo, in presenza di regole che incentivino efficienza, innovazione, tutela ambientale e universalità del servizio.
Questo approccio è perfettamente sovrapponibile al disegno del MTR rifiuti, dove il VRG (vincolo ai ricavi di gestione) costituisce il tetto massimo dei ricavi riconoscibili al gestore, a copertura dei costi operativi e di investimento considerati efficienti secondo i criteri fissati dall’Autorità (deliberazione 443/2019/R/RIF e allegato MTR; successivamente, per il biennio 2024-2025, deliberazione 389/2023/R/RIF e relativi allegati). Arera+2Arera+2
3. Dall’idrico ai rifiuti: la trasposizione dei principi al MTR, MTR-2 e al futuro MTR-3
Sebbene la sentenza n. 16/2025 sia formalmente dedicata al settore idrico (metodo MTI-3), i principi affermati hanno portata generale per ogni regolazione tariffaria affidata ad ARERA, inclusa quella dei rifiuti urbani, in cui il MTR (prima versione), il MTR-2 e, a partire dal 2026, il MTR-3 delineano un assetto di price-cap analogo, fondato su un VRG determinato sulla base di parametri standard, di costi riconosciuti e di meccanismi perequativi.
Nel settore rifiuti, il quadro regolatorio è stato, ed è tuttora, oggetto di un intenso dialogo tra ARERA e giurisprudenza amministrativa: si pensi, in particolare, alle sentenze del Consiglio di Stato nn. 10548, 10550, 10734 e 10775 del 2023, in materia di “impianti minimi”, che hanno determinato un’ampia revisione della disciplina tariffaria degli impianti di trattamento, sfociata nella deliberazione ARERA 7/2024/R/RIF; nonché alle più recenti decisioni del 2025 sul tema della revisione prezzi negli appalti per il servizio rifiuti, che hanno ribadito l’assenza di un diritto automatico all’adeguamento dei corrispettivi oltre i limiti del VRG definito dal MTR.
In questa prospettiva, la Plenaria n. 16/2025 rafforza, per analogia, alcuni capisaldi interpretativi ormai difficilmente contestabili anche nel settore rifiuti:
- la tariffa (TARI/TARIP) e il correlato PEF non sono strumenti di mera copertura contabile di tutti i costi dichiarati dal gestore, ma esito di una valutazione regolatoria volta ad ancorare il riconoscimento ai soli costi efficienti, parametrati a standard di settore;
- il MTR fissa il tetto massimo dei ricavi a carico del sistema tariffario; al di fuori di questo perimetro, non esiste un “diritto soggettivo” del gestore a compensi ulteriori, se non in presenza di specifici meccanismi regolatori (es. componenti perequative, extra-costi oggettivamente idonei a compromettere l’equilibrio e previsti dalla regolazione);
- le richieste di revisione in aumento dei corrispettivi contrattuali devono essere valutate alla luce del MTR e non possono trasformarsi in un aggiramento del tetto regolatorio attraverso la leva contrattuale: il che vale sia per i contratti di servizio, sia per gli appalti.
4. Il ruolo degli Enti territorialmente competenti: istruttoria sui costi, benchmark e motivazione delle scelte
Alla luce dei principi affermati dal Consiglio di Stato, l’azione dell’Ente territorialmente competente (ETC, ATO, EGATO, Agenzia d’ambito) nel procedimento di validazione del PEF MTR acquista una centralità ancora più marcata.
Se il regolatore nazionale definisce la “grammatica” del metodo (struttura del VRG, criteri di riconoscimento dei costi, parametri standard e perequazioni), spetta infatti all’Ente locale e/o d’ambito – nell’esercizio di poteri propri – verificare, caso per caso, la congruità dei costi dichiarati dal gestore rispetto a:
- gli standard di efficienza risultanti dai dati di settore,
- le specificità territoriali e organizzative del servizio,
- le condizioni operative (orografia, densità, frazionamento del tessuto insediativo, presenza di impianti di prossimità, ecc.),
- gli obiettivi di miglioramento qualitativo e ambientale fissati dalla pianificazione di ambito.
Questa verifica di congruità, per essere conforme ai principi di ragionevolezza e proporzionalità evidenziati dalla Plenaria, non può ridursi a un mero controllo formale dei prospetti MTR, ma deve sostanziarsi in una istruttoria tecnica approfondita, preferibilmente documentata da analisi comparative (benchmark) che consentano di collocare il gestore su una “frontiera” di efficienza rispetto a:
- altri gestori attivi nel medesimo ATO o in ATO contigui;
- cluster di gestori con caratteristiche simili (dimensione, mix di raccolta, tasso di RD, presenza di impianti propri);
- valori medi o mediani delle principali voci di costo (€/ab, €/kg, €/km, ecc.) disponibili nelle basi dati ARERA o in altre fonti attendibili.
In termini giuridici, ciò significa che, quando l’Ente di governo d’ambito discosta – in aumento o in diminuzione – i costi proposti dal gestore rispetto a tali benchmark, è tenuto a motivare puntualmente le ragioni del discostamento: l’equilibrio economico-finanziario non è più, nella lettura della Plenaria, una “coperta” che il giudice è chiamato a estendere automaticamente su ogni costo, ma il risultato di un bilanciamento tra tutela della gestione e tutela dell’utenza, che deve emergere in modo trasparente dal corpo motivazionale dei provvedimenti di approvazione/validazione del PEF.
5. Benchmark e congruità dei costi nel MTR rifiuti: da adempimento formale a presidio sostanziale
L’Adunanza Plenaria dedica ampio spazio alla natura dei “costi da conguaglio” e alla loro collocazione nel modello tariffario, utilizzando anche consulenze tecniche per distinguere tra costi di investimento, costi operativi e costi finanziari/opportunità. Questo approccio metodologico – volto a qualificare correttamente ciascuna voce di costo prima di valutarne la riconoscibilità tariffaria – è perfettamente replicabile nel MTR rifiuti.
Per il settore rifiuti, ciò si traduce in almeno tre linee operative:
- Riclassificazione e qualificazione dei costi: l’Ente d’ambito deve poter verificare che ogni voce di costo sia correttamente imputata ai comparti MTR (costi operativi, costi d’uso del capitale, oneri perequativi, ecc.), escludendo che, attraverso riclassificazioni “creative”, vengano occultate inefficienze operative dentro voci di natura para-finanziaria o “straordinaria”.
- Benchmark intra-ed extra-ambito: la valutazione di congruità non può basarsi sul solo confronto diacronico (PEF precedente vs. PEF corrente), ma deve essere arricchita da confronti sincronici con altri gestori comparabili; i forti scostamenti devono essere oggetto di istruttoria integrativa, finalizzata a distinguere tra scelte industriali legittime ma costose (e quindi eventualmente riconoscibili) e mera inefficienza organizzativa (non riconoscibile).
- Equilibrio economico-finanziario come criterio di tenuta del sistema: nei casi in cui il mancato riconoscimento di determinati costi, pur ritenuti inefficaci o sovradimensionati, rischi di compromettere la continuità del servizio o la sostenibilità del piano degli investimenti, l’Ente d’ambito dovrà valutare – in coerenza con i principi della Plenaria – soluzioni “di sistema”: modulazioni temporali, impiego di componenti perequative, rimodulazione di investimenti e livelli di servizio, evitando soluzioni che trasferiscano in modo opaco sugli utenti oneri non coerenti con il principio di efficienza.
6. Tutela del gestore e tutela degli utenti: un equilibrio bidirezionale, non un gioco a somma zero
La lettura combinata della sentenza n. 16/2025 e delle recenti pronunce in materia di rifiuti consente di affermare che la giurisprudenza amministrativa sta consolidando un’idea “bidirezionale” della tutela in materia tariffaria:
- da un lato, viene protetta la redditività sostenibile della gestione, intesa come capacità dell’impresa di coprire i costi efficienti e di remunerare il capitale investito in misura coerente con il rischio di settore (WACC regolatorio), in modo da garantire continuità del servizio, qualità, investimenti e innovazione;
- dall’altro lato, viene tutelata la posizione degli utenti, attraverso il controllo sull’effettiva efficienza dei costi riconosciuti, la valutazione delle ripercussioni sociali delle scelte tariffarie e la possibilità di escludere dalla copertura tariffaria gli oneri connessi a scelte gestionali non efficienti o non necessarie.
L’equilibrio economico-finanziario, in questo schema, è un criterio di sintesi: se il gestore gode di una remunerazione complessiva adeguata nel quadro di una regolazione che incentiva efficienza e internalizza i costi ambientali, la mancata copertura di singole voci non efficienti non si traduce in lesione del suo diritto, ma, al contrario, costituisce attuazione corretta del mandato legislativo e regolatorio.
Per gli Enti d’ambito e per i Comuni, ciò implica l’esigenza di dotarsi di strumenti tecnici e analitici adeguati per dare contenuto effettivo a questa “tutela bilanciata”, evitando tanto derive “pro-gestore” (riconoscimento acritico di costi), quanto approcci meramente punitivi che mettono a rischio la sostenibilità di lungo periodo della gestione.
7. L’apporto di Solvere P.A. nei procedimenti MTR: strutturare benchmark, istruttorie e motivazioni alla luce della Plenaria
In questo contesto giurisprudenziale e regolatorio sempre più sofisticato, l’intervento di un advisor tecnico-legale specializzato – capace di tenere insieme la dimensione regolatoria ARERA, la contrattualistica del servizio e il contenzioso amministrativo – diventa essenziale.
Solvere P.A., forte dell’esperienza maturata a fianco di Enti territorialmente competenti, ATO, EGATO e Comuni nella validazione dei PEF MTR, può assistere le amministrazioni in un percorso strutturato che, alla luce dei principi affermati dalla Plenaria n. 16/2025, comprenda:
- la ricostruzione analitica e giuridicamente fondata dell’equilibrio economico-finanziario della gestione nel medio periodo, anche in chiave di transizione dal MTR-2 al MTR-3;
- la progettazione e l’applicazione di modelli di benchmark multi-livello (intra-ambito, inter-ambito, per cluster omogenei di gestori), idonei a supportare la valutazione di congruità dei costi e a sorreggere motivazioni solide in sede di approvazione del PEF;
- la distinzione, sul piano tecnico-contabile, tra costi effettivamente incomprimibili e costi aggredibili sul piano dell’efficienza, con le conseguenti proposte di riconoscimento/parziale esclusione in coerenza con il VRG MTR;
- il supporto nella redazione degli atti istruttori e deliberativi (relazioni tecniche, provvedimenti di validazione, determinazioni in risposta alle osservazioni del gestore), in modo da allineare il procedimento locale all’orientamento giurisprudenziale emergente ed elevare la resilienza degli atti a eventuali impugnative.
L’obiettivo non è “schiacciare” il gestore, ma costruire – sulla base di dati robusti e ragionamenti giuridicamente fondati – un equilibrio nel quale l’affidabilità industriale della gestione e la sostenibilità per gli utenti coesistano, in piena coerenza con il mandato che il legislatore affida ad ARERA e che la giurisprudenza amministrativa, con la sentenza n. 16/2025 e con le pronunce più recenti sul MTR rifiuti, sta progressivamente chiarendo e consolidando.
In tale quadro, l’istruttoria dei costi, la verifica della loro congruità, l’adozione di benchmark strutturati e la motivazione analitica delle determinazioni degli Enti territorialmente competenti assumono una funzione decisiva non solo ai fini della corretta applicazione del VRG, ma anche, e soprattutto, per garantire la solidità giuridica e la sostenibilità economico-finanziaria dei PEF approvati.
È proprio in questa intersezione tra regolazione ARERA, analisi economico-finanziaria, contrattualistica dei servizi pubblici locali e tutela amministrativa che Solvere P.A. colloca il proprio contributo professionale, offrendo agli Enti d’ambito e ai Comuni un presidio tecnico-legale altamente specializzato, capace di coniugare la robustezza delle analisi quantitative con la piena coerenza normativa e regolatoria. Attraverso modelli avanzati di benchmark, istruttorie tecniche complete, motivazioni giuridicamente strutturate e supporto operativo lungo l’intero ciclo di predisposizione e validazione dei PEF, Solvere P.A. assicura alle amministrazioni un accompagnamento qualificato, orientato a consolidare l’equilibrio economico-finanziario delle gestioni, a tutelare gli utenti e a rendere pienamente esigibile, in sede amministrativa e giurisdizionale, il perimetro di efficienza e trasparenza tracciato dalla più recente evoluzione regolatoria e giurisprudenziale.